征税与收费：两种筹资方式及比较

　　在税收资金的预算安排上同时存在两种不同的观点。一种是将所有的税收纳入一般公共预算来提供保障。意味着财政根据预算收入状况，统筹考虑各领域的资金需求，统一预算分配，安排资金用于公路基础设施发展。一种由交通专项税来提供保障，意味着财政根据交通专项税的征收情况，采取以收定支、专款专用的方式，安排资金用于公路基础设施发展。这两种不同的预算安排方式，背后都有着一定的理论支撑。前者依据的是公共财政的理论观点，后者依据的是公共选择的理论观点。在学术上，前者以美国经济学家马斯格雷夫等为代表，后者则以布坎南等为代表。

　　不论是采取统筹安排还是专款专用的方式，税收对公路发展的支持都体现出交叉补贴的特点，就是纳税多的不一定用路就多，比如所得税缴纳多的人，开车不一定多；燃油税缴纳得多的人，可能在市区内行驶得多。交通专项税由于采取的是“使用者付费”的基本原则，比起公共财政统筹安排的方式，更有利于体现“受益者负担”的税收公平原则。

　　俱乐部产品与收费
　　收费与政府的强制性征税相对应，体现的是对服务的自愿支付。如果政府规定要对某种不具有替代选择的服务缴纳费用，这等同于政府的税收。通过提供服务的市场来收费的重要前提是能产生排他性，能把那些不缴费的排除在使用者之外，这是俱乐部产品所具有的典型特征，否则由于可以免费的使用，“公地的悲剧”就会重演，要么由于得不到资金支持，俱乐部产品将难以得到提供，要么提供后会被过度的使用，就如同节假日高速公路免费导致某些路段过度拥挤一样。

　　但是排他性也存在成本，如果排他性的成本过高，通过收费就不划算，就需要采取税收的方式。收费公路采取的排他性措施就是设置收费站点或安装摄像头等方式，监督管理那些没有支付通行费的使用者。排他性的另外一种成本，体现的是社会成本，对公路使用者心理多带来的影响，比如一些城市道路采取征收拥堵费的方式，容易导致开车者的反对。

　　采取收费的形式，既是为产品的提供筹集资金，又能够通过使用者对收费价格的选择来表达对产品的需求。收费标准区分为两种层次，融资收费和拥挤收费。融资收费为公共基础设施的建设和养护融资，定价的基本依据是萨缪尔森条件：个人对使用公共基础设施估价之和等于建造成本。比如为建造收费公路而融资，收费标准可以设定到能够覆盖全部建设和养护的成本支出的水平，也可是定到部分覆盖的水平，其他的用财政性资金来填补，还可以是除了建设和养护成本之外另加部分经营者的合理回报的水平。由于在实践当中，很难评估每个人对高速公路使用的估价水平，通常是使用成本收益分析法，用使用者数量和高速公路的建造成本，来推算出一个收费的标准。

　　拥挤收费以解决公共基础设施的拥挤而设定收费标准，将标准定为新进入者征收的拥挤费，等于新进入者对其他已经进入的使用者造成的边际拥挤成本之和。

　　如果考虑使用者用路的社会成本比如尾气排放和噪声污染等，也可以实施征收环境费的政策，征收的标准是开车行为产生的社会成本。通常公路的环境费政策纳入燃油税等税目的征收当中。

　　当不存在拥挤的时候，收费标准是为了筹集资金以覆盖公共基础的建造成本和使用中的养护成本。随着使用者人数的增加，进入拥挤状态后，需要采取附加拥挤收费的方式，将使用者对其他人产生的拥挤成本内部化，以优化使用者的出行行为。尽管拥挤收费能为收费公路经营者带来收入，但是该收入与收费公路的建设和维护成本没有多大关联。

　　征税与收费的比较
　　对于公路发展而言，征税和收费都是筹集资金的有效形式。筹资方式的不同，也决定了公路发展的不同模式。从公平和效率的角度，征税和收费对促进公路发展所起的作用各有不用。

　　从公平的角度而言，征税的方式没有设置排他性的制度安排，能够允许使用者免费、自由、方便地使用公路。同时由于税收的交叉补贴性质，使税收的再分配作用得以发挥，体现收入分配公平的要求。收费的方式，设置了排他性的制度，只有付费才能使用，使那些不具有支付能力的潜在使用者失去使用公路的机会。同时，收费是按照使用者的车型、行驶里程等来收，不具有再分配的作用。但是，如果从受益支付的角度，专项税与收费都能体现“使用者付费、受益者负担”

　　的原则。这体现的是另一种公平，在这种公平含义之下，收费比征税显得更公平一些。

　　从效率的角度看，征税的方式通过公共财政保障的方式，对公路的使用没有设置排他性的障碍，在流量没有饱和之前，是有效率的。相比之下，收费的方式排斥了一部分使用者的使用行为，如果收费公路流量没有饱和，通过收费的方式没有使效率得到最大化。反过来讲，征税的方式保障的免费公路一旦到达流量饱和状态，使用效率将急剧下降，这时候，如果采取收费的方式，通过控制流量反而能提高效率，但是征税的方式本身会带来税收的额外损失。

　　另外，收费的方式能够产生现金流，为吸引社会资本通过B O T等方式开展项目融资、发挥好市场的作用，提供了重要的制度前提。我国近30年的收费公路发展历史，印证了收费公路政策在推动公路发展方面起到的巨大作用。考虑到收费公路的自然垄断特性，也需要政府从维护社会公众利益的角度，对收费标准等实施严格的监管，防止经营者通过垄断地位获取高额的垄断利润，同时确保投资者能够取得合理的回报。

　　因此，总体而言，全面认识征税与收费这两种不同的公路筹资方式，需要从公平和效率这两种角度，综合考虑税收的征管成本和带来的社会资源配置的扭曲成本、税收的交叉补贴功能、公路通行流量的大小等因素，来分析非收费公路和收费公路发展的政策。在收费标准的确定上，区别公路基础设施的建设和维护成本、使用的拥堵成本和社会成本等，分层次、分阶段制定不同的收费标准，以对应公路利用状态的变化。