税收法定原则该如何落到实处

  　“许多税种开征几十年了，至今仍停留在国务院的"条例"上。”

　　3个多月前，“落实税收法定原则”被写进中共十八届三中全会《决定》，成为完善我国法律体系、实现依法治国的重要方略。

　　怎样使这一方略落到实处？如何使征税的权力必须由人民来决定变成现实？分管税收立法工作的全国人大财经委副主任委员、中国注册税务师协会副会长郝如玉接受新华社记者独家专访，回应舆论对税收立法问题的关注。

　　“全部授权”致税收立法严重滞后
　　我国现行的税收授权立法制度，源自1985年全国人大的授权决定。1985年的授权如下：“为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行，第六届全国人民代表大会第三次会议决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。

　　尽管这种授权在当时的经济社会大环境下有其必要性，但对于国务院制定的“条例”何时提请全国人大上升为法律，却没有任何的时间限制，在授权立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也没有任何的检查和监督机制。这一授权制度一直延续至今，属于典型的“全部授权”。这种“全部授权”制度使得我国的税收立法严重滞后。其导致的一个直接的结果就是：许多税种开征几十年了，却仍停留在国务院的“条例”上，我国的税收法律框架远未形成。

　　从税种数量来看，在我国税制体系现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大审议立法的；其他15个税种都是国务院制定的“条例”“规定”等法规和规章。如今，在国务院制定的15个税收条例中，已制定60年以上的税收条例有4个，制定25年~29年的有7个，制定20年~22年的有2个，制定7年~13年的有2个。

　　显然，我国的税收法律框架远未形成。这种以“条例”形式形成的税收法律框架有悖于税收法定原则，影响着税法的效力。

　　促建“部分授权”税收立法模式
　　谈及如何促进税收法律体系的形成，郝如玉表示，税收法定原则本质上是要人民当家做主，即征税的权力必须由人民来决定，由人民的代议机关—全国人大制定税收法律，政府才能征税。这一原则在2000年全国人大通过的《立法法》中得到了明确体现。《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律”。第八条更是明确规定：“下列事项只能制定法律：……基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度……”。

　　税收立法的模式分为三种：完全不授权、部分授权和全部授权。其中，“完全不授权”模式已经成为各国在税收立法方面的共识，即议会不立法、政府不得征税。我国目前的税收立法属于典型的“全部授权”模式，在当今世界各国都是极为罕见的。

　　修订税收立法授权此其时也
　　郝如玉认为，当前应顺应经济社会发展变化，转变“全部授权”模式，逐步建立“部分授权”的税收立法模式。

　　根据现行税制具体情况，第一步就是修订1985年的税收立法授权决定，这是因为当前全国人大不宜完全收回授权。如果现在撤销1985年的授权规定、完全收回授权的话，现行以“条例”形式规定的15个税种就丧失了征税的法律依据，只剩下3个税种可以继续征收。这显然是不具有可操作性的。而且，出于税收立法的程序和时间、税法的技术性等方面的考虑，全国人大也不可能短时间内制定、审议并通过一整套的税收法律。因此，从现实性和可操作性角度考虑，当前我们更宜修订税收立法授权，同时加快“条例”上升为全国人大法律的进程，逐步将全部现有的税收条例上升为法律。

　　郝如玉建议，全国人大应尽快修订1985年税收立法授权，在1985年的授权里增加如下内容：应该在2020年以前，将多数国务院税收条例上升为全国人大的法律；规定新设立的税种，其主法直接由全国人大立法，税法实施细则可以授权国务院制定；规定税收政策和税制的重大调整，应向全国人大报告。

　　通过上述修订，一则可以落实税收法定原则、贯彻依法治国方略，意味着全国人大收回了新税种的税收立法权；二则将“主法”的制定权交由全国人大，将“实施细则”的制定授权国务院，一方面可以逐步实现税收立法由“全部授权”向“部分授权”转型，另一方面可以使国务院在税收立法上保持一定的灵活性。