税收立法权何以回归？

　　税收立法是全国人大的法定权利，但由于种种历史原因，由全国人大授权国务院制定税收法律的模式在中国已经持续了近30年的时间。在十八届三中全会明确提出落实“税收法定原则”之后，全国人大也在“两会”期间首次公开回应这一话题。伴随着中国社会主义市场经济的发展，人们对“税收法定”的关注也与日俱增。中国的税收立法到底有何玄机？南方日报记者为你解密。

　　计划经济时代
　　对税收法定几无重视
　　新中国成立后，税收立法工作的重点放在了统一全国税政上。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》在第四十条明确了财政税收事项，并且强调：国家的税收政策应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。

　　根据共同纲领的要求，1950年中央人民政府政务院颁布了《关于统一全国税政的决定》，规定全国一共设立14种税收。“税收法定通常是在宪法中体现，我国这一阶段还没有制定宪法。”北京大学法学院教授刘剑文说。此时，作为实现税收法定原则的最高立法机构，全国人民代表大会还在酝酿筹备阶段。

　　1954年的全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”、“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。1958年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业税条例》，成为第一部由权力机关所立的法律。

　　“这个农业税条例虽然名字上被叫做"条例"，但它不同于以后由国务院所颁布实施的行政条例，而是一部法律。”刘剑文说。

　　1958年9月份，第一届全国人民代表大会常务委员会原则通过《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》，开始了简化税制的历程，但这个过程却并不是立法机关起主导作用。此后的“文革”期间，税收立法工作陷入停滞。一直到1978年的20年间，由于“左”的指导思想的作用和苏联经济理论、财税制度的某些影响，中国的税制建设受到了极大的干扰。

　　“1978年以前我国处于计划经济时代，所以一直都没有太重视税收法定原则问题。从1950年、1953年到1958年，再到1978年，税制的变化都是行政力量起主导作用。”刘剑文说。

　　改革开放初期
　　税收立法权正式授权国务院
　　改革开放的步伐带动了商品经济的发展。随着社会主义现代化建设的不断推进，税收立法工作已经不能满足当时的需求，我国的税法改革工作重新起步。

　　但是改革开放初期的税法改革却形成了独特的内外有别的特点，刘剑文将其总结为“对外是法律、对内是条例”。1980年9月，为配合商品经济的发展，全国人大通过了《中华人民共和国个人所得税法》，调控居民收入分配；在规定涉外税收问题时颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国外国企业所得税法》。

　　“对内则一直到1984年的"利改税"。”刘剑文说。1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即将新中国成立以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度。“"利改税"需要制定条例，而按照1982年宪法规定，税收立法是人大的权力，所以才有了1984、1985年的两次授权。”

　　1984年9月，第六届全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》，确立国务院的税收立法主体地位。同年，国务院展开了以推行国企“利改税”为核心的工商税种的税收立法活动，颁布了产品税条例、营业税条例等六个税收条例。

　　如果说1984年的首次授权还只是将范围限定在工商税制方面，那么接下来的第二次授权则显得无所不包，授权范围极其宽泛。1985年4月10日，全国人大通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。依据以上法律文件，我国将大部分税收立法权授予以国务院为主的立法主体，形成当前的税收立法授权模式。

　　“对授权立法原则、授权范围、授权期限和监督方式等基本问题没有具体约束和限制，最突出的一个问题就是随意性很大。”刘剑文说，但他同时表示，在改革开放之初法治不是很健全的情况下，这种做法还是有合理性的，要用历史的眼光去看待问题。

　　市场经济时代
　　探索税收立法权的回归
　　为了配合社会主义市场经济改革方向，1992年全国人大常委会通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，成为第一部税收程序法。

　　1993年底，根据全国人大常委会通过的《关于外商投资企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，国务院颁布增值税法、消费税法、营业税法、企业所得税法等暂行条例。以国务院为主导的税收立法工作仍然在这一阶段起主导作用。

　　随着市场经济的不断完善，当前税制逐渐显现其局限性，实体法中只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法是立法机关制定的法律；从税收收入来看，仅有30%是依据法律征收，其他超过60%以上的增值税法和其他税种都是依据国务院颁发的“暂行条例”征收。

　　虽然在1994年中国迎来了1949年以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，但仍然没有解决税收立法的授权问题。“1994年的税制改革主要解决中央和地方的关系，历史功绩很大，但是没有考虑可持续的问题，这是因为我们当时的思维方式有限。”刘剑文说。

　　一直到20世纪末，中国的税法改革都没有再进行任何大的动作，初步建立了对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会发展的税收体系。

　　2000年，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。这本应该是解决1984、1985年两次税收立法权授权问题的契机，但在刘剑文看来，这部立法法实际上回避了这一问题。虽然立法法第9条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是未对“部分事项”作出明确界定。税收立法授权仍然缺乏基本法律制度依据。

　　2009年，《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》正式作古，但这并不代表在解决税收立法权授权问题上的进步，“1985年的授权范围实际上包含了1984年的。”刘剑文说。

　　进入21世纪，随着法治观念的不断加强，我国税收立法存在的问题逐渐显露。为了解决这一问题，经过多方辩论，2011年2月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国车船税法》，首次将1994年以来国务院颁布的暂行条例上升至法律级次，确立全国人大常委会的立法主体地位。

　　本届全国“两会”上，全国人大会议发言人傅莹首次公开回应“税收法定”，称将从两方面推进“税收法定”原则的实施，一方面要推动此前授权国务院制定的税收暂行条例能够上升为法律；另一方面，要加强对房地产税等新税法的立法工作。