深化财税体制改革的基本思路与政策建议

　　中国的财税改革于1978年作为市场化改革宏观层面的突破口率先启动，历经30余年探索和实践，已取得重大成就，积累了许多宝贵经验。同时也要看到，现行财税体制仍存在许多不足之处，如政府与市场的功能界定不够明确、政府间责权划分不够清晰、地方税体系不够健全、转移支付制度不够完善、支出管理有待强化、公共财政体制建设不到位等。特别是省以下基层财政困难、大量隐性负债和短期行为特征明显的“土地财政”问题。这些都需要我们在下一阶段改革中深入研究、集中力量加以解决。下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整优化体制安排、分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。

　　一、财税改革的成就和经验
　　上世纪80年代以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口，启动经济体制改革。1993-1994年，以统一财务会计制度起步，实行税利分流制度开路、统一税制为主旋律，初步理顺了国家与企业的分配关系，特别是以分税制改革结合转移支付制度理顺了中央与地方的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革，使我国初步建立了适应社会主义市场经济的财税体制基本框架，奠定了国家长治久安的基础。1998年以来，以公共财政为导向，我国又实行了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等多项改革，提高了财政收支管理的制度化、规范化、科学化水平。

　　二、我国财税体制运行中的突出矛盾和问题
　　（一）政府职能界定不够明确
　　政府和市场、政府与社会在资源配置中的地位、作用界定不清，财政职能存在缺位、越位、错位情况。

　　（二）政府间责权划分不够清晰
　　一是政府间职责、事权划分不清。中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权界定不明晰。

　　二是地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。目前看，五级政府间的收入划分以共享收入为主。地方税收收入中，大宗税种原来仅有营业税，而由于营业税易重复计征，不利于产业分工细化，在“营改增”全面推开后，设置和培养地方稳定税源、构建可持续的地方税体系迫在眉睫。

　　三是转移支付总量过大，且存在一定程度的不规范问题。2012年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，支出占比分别约为15%和85%，约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿元。其中，专项转移支付规模过大，项目又过于细碎，要求地方配套资金过多，隔层转移多，容易造成效率损失。

　　（三）政府收入体系存在结构性问题
　　政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低，规范程度不足。2012年，全国公共财政收入（包括税收收入和非税收入）占全口径政府收入的比重为71.6%，不可统筹的（包括社会保险（放心保）基金、政府性基金和国有资本经营预算）占28.4%。从税制结构看，近些年，我国间接税收入占比接近70%，高于经济合作与发展组织（OECD）各成员国；适于作为地方大宗财源的资源和财产类收入占比较低，个人所得税占比过低，难以充分体现量能负担原则，也成为地方税体系薄弱的重要原因。

　　（四）预算体系部门色彩明显，制衡机制较弱
　　在全口径政府收入中，除政府公共预算可以统筹使用外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门色彩。预算透明度不高，不利于预算监督。预算的编制、审议、执行、监督各环节之间的制衡机制不强。

　　（五）财政支出管理亟待进一步强化
　　一是财政支出结构不尽合理，经济建设支出依然偏高，行政管理费支出总量较高、结构不合理，人员经费严重欠账，严重挤占了其他必保支出。
　　二是支出绩效理念不牢，目前仍未形成统一的绩效评价体系，财政支出绩效难以保障。

　　（六）财税其他领域的矛盾与问题较为突出
　　一是地方债务管理制度欠缺，政府债务风险增大。地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债，随意性强，收支不透明，资金使用效率低，债务风险增大。
　　二是财税基础信息缺失，没有全国性的信息系统。财政收入、支出及其相关信息尚未形成共享机制，严重制约财税管理效率的提高和重大改革科学决策方案的设计实施。

　　三是国有企业与国有资源管理存在缺陷。国有资本经营预算范围不完整，金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业均未被纳入中央国有资本经营预算范围。国有资本经营收益上缴比例偏低，支出主要用于体内循环；国有资源的价格机制不到位，比价扭曲，使用成本偏低，国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态。

　　四是亟需推进配套改革。在需要市场发挥资源配置作用的领域，仍然存在政府干预过多的问题，金融制度亟待创新，土地制度的改革思路需要厘清，其涉及的有关法律、法规应加快完善；资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制亟需理顺。当前，单项改革难以推进，必须整体协调、通盘设计、配套推进。

　　三、下一阶段财税改革的基本思路和主要任务
　　下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。
　　（一）理顺政府间职责和财政关系
　　理顺政府间财政关系的目标是在“扁平化”框架下建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。
　　1、政府间职责和支出责任划分方案
　　第一，中央政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：加入国际组织，多边与全球性谈判，国际合作；外交、国防（军队）、国家安全、边防、海关、反恐；全国人民代表大会、全国政治协商会议、执政党、中央政府、法院、检察院；公安、消防、武警。二是民生保障和公共事业。保证饮水、空气、食物的安全性等人民群众基本生存条件；提供教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障的基本下限标准；国家级重点高等教育；国家级疾病防控、国家级三级甲等医院、重大公共卫生突发性事件；高能物理、航天、数学、力学等国家级和基础性科研项目；国家级自然保护区；三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等跨区域环境保护。三是公共设施和市政工程。全国性跨地区跨流域水利设施、全国性电网、主干邮电通信网络、高速铁路和主干线普通铁路、国家级港口、全国性和区域性航空枢纽；跨区域资源保护与开发；原油、稀土、粮食等全国性战略物资储备。四是市场监管和经济调节。规范微观行为，维护市场秩序，保证微观主体运行的市场环境；调节经济周期、保持经济增长、调节产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡；国家经济和社会发展规划、全国性经济结构调整、财政与货币政策、金融监管、经济运行秩序及稳定；国家级农业开发；跨区域综合经济开发协作；调节国家、企业、个人分配占比结构，及三部门内部的分配关系。调节政府层级间、产业行业间、个人间以及城乡间、地区间分配关系。五是国有资产和公共资源。中央级金融和非金融企业国有资产；中央级行政事业单位国有资产；全国性和跨地区的自然资源，包括国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域。

　　第二，省级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：省级国际合作；省人民代表大会、省政治协商会议、省委、省政府、省级法院、省级检察院；省级公共安全（含警察）。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上，根据本省的财力状况，适当增加的基本公共事业标准；省级高等和专业中等教育；省级疾病防控与环境卫生、健康医疗体系建设、省级医院、省级公共卫生突发性事件；科学研究与技术研发应用、省级科研项目；省级自然保护区；省域内和跨市县环境保护；基本住房保障。三是公共设施和市政工程。省域性和跨市县的基础设施建设与维护（包括水利设施、支线电力设施、支线邮电通信网络、国道及省道公路、支线普通铁路、港口、省级航空枢纽）；省域资源保护与利用；省域重要物资储备（粮、棉、食用油等）。四是市场监管和经济调节。省域市场秩序稳定、省级金融监管（省域内非公众、非存款类金融机构监管及民间金融引导）；省级发展规划、省域经济结构调整；省级农业开发（包括省内山区、流域开发、省内扶贫）；全省范围内的数据统计；省域收入分配调整和就业促进。五是国有资产和公共资源。省级金融和非金融企业国有资产；省级行政事业单位国有资产；跨市县的自然资源。

　　第三，市县级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：市县人民代表大会、市县政治协商会议、市县委、市县政府、市县级法院、市县级检察院；辖区内治安和社会稳定。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上，根据本市县的财力状况，适当增加的基本公共事业标准；二级医院；市县级文化体育设施；幼儿园教育、中小学教育、成人教育；人口和户籍管理；社区服务。三是公共设施和市政工程。地市县级基础设施建设（省道、市县级公路建设）；城市道路；辖区内公共交通网络建设与运营；城市和县域规划；市政公用事业（包括给水、排水、供电、供气、供热、公共交通、能源利用、园林绿化）、垃圾与污水治理、环境卫生、环境保护与污染治理。四是市场监管和经济调节。市县辖区内市场秩序稳定；市县级发展规划、市县经济结构调整；市县范围内的数据统计；市县辖区内就业促进。五是国有资产和公共资源。市县级金融和非金融企业国有资产；市县级行政事业单位国有资产；市县辖区内的自然资源。

　　第四，委托性职责与引导性职责。这部分职责较少，仅发挥辅助性作用，包括：一是委托性职责。中央政府出资，省\市县政府负责协调推动和操作实施。包括：城乡居民最低生活保障；小学和初中教育及校车；社区医院和乡镇卫生院；大灾大难救助和灾后重建；社会救济社会优抚；经济建设项目；人口普查；省级政府出资，市县政府负责协调推动和操作实施。包括：基本住房保障；经济建设项目。二是引导性职责。上级政府拿出一部分资金，下级政府配套一部分资金，来鼓励引导下级政府承担某些职责。包括：战略性新兴产业发展、具有地方特色的产业发展。