国库集中支付制度实现形式初探

国库资金拨付方式是国库管理制度的重要组成部分。改变计划经济条件下形成的国库资金分散支付方式，采用市场经济国家普遍采用的国库集中支付方式，已在政府高层和国库管理部门达成共识。作为一项庞大的系统工程，国库管理制度的改革涉及技术条件、法律环境、管理体制、人员素质和各地千差万别的财力基础诸方面的因素，因此在明确总体目标和基本原则的前提下，应当考虑有多种实现形式的存在，并在实践中不断地改进与完善，以期最终达到完全规范的制度目标。

一、国库集中支付制度的基本要求
国库集中支付方式，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。

国库集中支付系统功能的实现，应当具备三个基本条件：其一，国库单一账户体系的建立。国库单一账户体系包括财政部门在央行设立的国库单一账户和财政部门在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等集中清算的财政集中支付专户，以及财政部门为预算单位开设的用于日常支出的零余额账户。其二，财政支付信息系统的建立。该系统运用计算机网络连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行，其基本功能是向有关各方提供实时的预算指标信息和支付指令信息。其三，银行间实时清算系统的建立。该系统连接央行国库、财政集中支付专户经办银行和所有预算单位经办银行，其基本功能是在预算单位发生支付时能实时提供央行国库与财政专户及预算单位零余额账户的资金清算。

国库集中支付制度的最终目标是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费。其基本运作程序是：预算单位按照批准的用款计划向财政支付机构提出申请，经支付机构审核同意后在预算单位的零余额账户中向收款人支付款项，然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算，再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户，财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。

二、国库集中支付可以有多种实现形式
（一）完全规范的形式
在完全规范的国库集中支付形式下，每一个预算单位在每一天发生的每一项支出，都应当通过财政支付信息系统得到是否列入预算以及能否在当前支出的确认，预算单位的经办银行应当根据国库集中支付机构反馈的支付通知将资金支付给具体的收款人并且通过银行间清算系统即时从国库得到等额资金的补偿。这种理想方式的实现，必须具备从中央到地方各级的单一账户体系、财政支付信息系统和银行间实时清算系统完全建立，并且财政与银行间的管理体制与法规完全许可的条件。不太乐观地估计，目前在全国的范围内，所有的财政资金全部实行规范的国库集中支付方式的条件是不完全具备的。可以考虑对某一单项资金、或在某一个局部地区或部门、或在某一操作层面上实现部分集中支付的功能。笔者认为，只要使财政资金的库外沉淀有所减少，就是向集中支付的目标迈进了一步；能够最终达到库外沉淀为零，就算实现了集中支付的理想目标。

（二）部分层面集中支付形式
国库集中支付的具体操作有三个层面，即单一账户层面、财政支付专户层面和预算单位账户层面。按一般省级单一账户体系建立的初步模型测算，需要建立的单一账户只有1个；需要建立的财政支付专户包括统发工资、政府采购、专项资金、正常经费等一般为5至8个；在预算单位层面上，除统发工资和政府采购可以实行直接支付外，正常经费和专项资金需要预算单位和项目单位按照实际需

可以考虑，在支付信息系统和银行清算系统尚未完全建立的情况下，采取变财政向预算单位的全额一次拨款为部分多次拨款的办法，即在国库层次的改进；或预算单位保留合理的周转金以应支出，单位随用国库随补的办法，即在预算单位层次的改进；或支付机构只控制大额支出，零星支出授权单位直接支付的办法，即在中间层次的改进。

（三）单项资金集中支付形式
按照财政支出性质的不同，对职工工资和部分个人经费支出，其支出标准固定、支付过程容易控制，可以直接支付到人；对政府采购资金和专项建设资金，有相应的预算和定额标准，支付过程能够得到控制，可以直接支付到供应商或其他收款人。以上两种情形，在最近几年推行工资统发和政府采购的过程中，一些地方实际已经做到，并且已有相应的业务运作规范文本可供使用。

（四）会计集中核算与国库集中支付融合形式
97年中纪委和财政部提出推行会计委派制以来，部分省份采取了会计集中核算的方式，由政府财政部门成立的会计核算中心承担预算单位的会计核算业务，单位的银行账户也统一在会计核算中心指定的银行开设。会计核算中心建立局域网实现内部核算管理和外部与相关部门及预算单位的信息交流。在此基础上，将财政支付专户设置于会计核算中心，利用内部核算网传递预算指标及支付信息，利用同一结算银行负责支付专户与预算单位账户的清算，实现支付专户层面与预算单位层面的集中支付功能。待央行国库与商业银行间实时清算系统启动后，将非常容易地实现单一账户与支付专户间的实时清算，即可达到完全规范的国库集中支付模式要求。

三、几种实现形式的效绩评价
国库管理制度改革政策性强，涉及面广，非一时一地可以轻易取得成功。对各种实现形式，因时因地而宜，不应过早褒贬评说。我认为，在当前情况下，采用部分层面集中支付和部分单项资金集中支付是可行的。在会计集中核算的地方采取两种制度融合的方式，实现制度优势互补，更有其可取之处。

其一、两种制度的操作主体一致。会计集中核算是按照会计委派制的要求，由财政部和中纪委共同提出，中纪委二、三、四次全会和历次财政会议多次部署的一项工作，作为源头治理腐败的一项重要措施由各级财政部门负责实施的。国库集中支付也是按照财政部和中纪委的要求，中纪委五次全会和去今两年财政会议具体部署的，同样也作为源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施的。同一部门部署的工作，在具体实施过程中应当考虑其有机结合，考虑其已有物质、技术、信息、人力资源的有效利用。

其二、两种制度的承担对象一致。会计集中核算工作的主要对象是党政机关及直属机构，其制度作用的具体对象是财政资金的使用过程；国库集中支付工作的对象及制度作用的具体对象与会计集中核算制度的对象完全一致。

其三、两种制度的最终目标一致。会计集中核算制度是通过改变会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，达到提高财政资金使用效益的目的；国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同，但最终归宿是完全一致的。就目前基层单位财政资金使用效率不高的情形看，胡花乱用和铺张浪费造成的资金损失远比资金闲置造成的资金损失大得多。

因此，采用会计集中核算和国库集中支付两种制度融合的形式，由同一操作主体对同一操作对象实施业务运作，在管理成本节约的情况下，既解决资金使用过程的胡花乱用问题，又解决资金拨付过程的闲置浪费问题，通过制度创新，共同实现提高财政资金使用效益的最终目的。

——兰考黄河河务局 王凤凤