新一轮财税体制改革怎么改?健全地方税体系或是关键

来源:界面新闻 作者:王珍 人气: 时间:2023-12-18
摘要:要跳出从地方专享税种考虑地方税收入体系的思维定势,明确将地方税界定为所有能为地方提供收入的税种。有什么样的税制,就会有什么样的分税体制与之相对应。

  近日召开的中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”,分析人士指出,新一轮财税体制改革应着眼于解决地方政府财力紧张、债务持续增长的问题,关键在于理顺央地关系、健全地方税体系。

  分析师认为,目前地产供需格局已经发生决定性变化,卖地收入“系统性掉档”,债务置换一轮又一轮,地方财政需要系统性谋划新的财税平衡之路以及债务长效管理机制。

  粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对界面新闻表示,中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革,这是短期化债、扩大总需求之外更利长远的举措,这也是下一阶段的重要任务,就是要从根本上解决当前财政运行紧平衡、地方债务持续增长的问题。

  罗志恒建议,未来要进一步理清政府与市场关系,界定政府规模,避免政府支出责任持续扩张;中央上收部分事权和支出责任,减轻地方政府的支出责任和支出负担;进一步稳定宏观税负;不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。

  天风证券研报指出,中央金融工作会议提出“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,优化中央和地方政府债务结构”,已经为新一轮财税体制改革提示了方向,即在财政已经比较积极但仍需继续扩张的情况下,中央政府需要接替地方政府成为财政加杠杆的主体,上收部分事权,承担更多的支出责任。比如,今年四季度增发的万亿特别国债就是一个积极的信号。

  值得一提的是,明年是分税制改革三十周年。1994年实施分税制改革后,财政实现增收,中央财政收入占全国财政收入比重下降的局面得到扭转,成效显著。分税制虽管住了强势的地方力量,使得财力集中到了中央,但是中央集中了财权,财政支出的事权则多留在了地方,从而产生了央地财权和事权不匹配的问题。

  改革后,1994年,地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年的78%剧降至44%,但地方财政支出占全国财政支出的比重为70%,几乎与上年持平。2022年,地方财政收入占全国财政收入的53.4%,而支出占全国的86.4%。

  在事权与财权不相配的财税体制下,地方政府为解决财政缺口,于是土地财政、地方融资平台大举借债等应运而生。比如土地财政,由于分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府,土地开发自然成了地方政府的重要收入来源。疫情前三年,2017-2019年,国有土地使用权出让收入占广义财政收入的比例分别为22.24%、25.16%和26.40%。

  当卖地收入成为地方政府重要的财政来源,后果之一就是房地产价格飞涨。但任何事物都有其两面性,近两年来,由于房地产市场持续下行,又导致以国有土地使用权出让收入为主的地方政府性基金收入大幅下降,同时,民生、偿债等刚性支出压力不减,使得地方收支矛盾进一步突出。

  不仅如此,央地在财权、支出责任方面的关系不清晰、不平衡,导致一些政府既有地方保护的动力,又有实施市场分割的能力。

  比如,地方政府为了保护税基和增加本级财政收入,利用行政权力来干预甚至直接控制当地的经济活动,倾向于多办“自己的企业”,搞一些投资少、见效快、预期价高利大产品的项目,搞低水平重复建设,“以邻为壑”现象愈演愈烈,成为地方市场分割的催化剂。

  华金证券分析师秦泰认为,出于破除地方保护和市场分割的要求,也迫切需要谋划新一轮财税体制改革,而重点是解决地方政府财权与事权目前存在的一定程度的不匹配问题。

  他建议,进一步提升中央政府在财政收入中的分配比例,变地方政府以财权定事权的传统模式为——以公共服务提供标准确定财政支出强度并由中央加大转移支付的全国统筹力度的新模式。这将在很大程度上加快包括土地在内的各类要素的全国统一大市场建设速度,并提升劳动力、生产技术和资本、数据要素等的流动性。

  中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇也对界面新闻表示,财税体制改革重在引导地方政府在推动高质量发展中发挥重要作用,分税制的进一步完善要与高质量发展联系起来,这是新一轮改革的重要内容,更快的经济增长可以为改革争取更大的空间。

  他表示,进一步完善分税体制的关键是健全地方税体系。需要重新认识地方税,只要是税收收入归地方政府支配的税种,就应该算地方税。比如,营业税曾经是为地方提供最多收入的税种,也一直被视为地方税体系中的主体税种,但是随着2016年“营改增”试点的全面推进,营业税融入增值税。增值税收入虽然在中央和地方之间进行五五分成,但是,其直接结果对地方不利,地方财力受到影响。

  杨志勇认为,要跳出从地方专享税种考虑地方税收入体系的思维定势,明确将地方税界定为所有能为地方提供收入的税种。“有什么样的税制,就会有什么样的分税体制与之相对应。”他说。

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