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引 言 实际上在去年，政策制定者已经在关于跨境劳务的税收政策上，就这一题目进行了尝试。2009年之前，劳务进口（即服务提供者在境外向中国境内的客户提供服务）通常不属于营业税的征税范围，然而劳务出口（即中国境内的服务提供者向境外的客户提供服务）一般属于营业税的应税事项。但是，由于2008年末制定的营业税法规，中国开始对劳务进口征收营业税。新的《营业税暂行条例实施细则》的第4条具体体现了这一新的政策，根据该条款，在中华人民共和国境内提供劳务，是指任何提供或者接受《营业税暂行条例》规定劳务的单位或者个人在境内的情形。因此，即使在中国没有营业活动的境外劳务提供者，也会因为向中国境内客户提供劳务而受营业税的管辖。在该规章的起草者看来，这一政策使营业税与增值税更加一致，因为增值税也对进口货物增税，并且理论上对出口货物实行“零税率”。3 尽管财政部和国税总局没有立即采取普遍性政策来免除出口劳务的营业税，但是该政策已经适用于某些“先进技术服务企业”，并且可能会很快更广泛地被适用。 对进口货物和劳务征税，同时免除出口货物和劳务所担负的国内增值税，这种做法通常在国际上被称为“目的地原则”。但是，在中国的政策制定者、学术界和实务界中，这一原则还没有被广泛地理解。此外，尽管在决定对在境外提供的劳务征营业税时，财税部门不仅考虑了未来的增值税和营业税的合并，而且也设立了一些更加具体的政策目标（比如给予境内和境外劳务提供者同等的竞争地位），但是这些政策目标也基本没有向社会公众解释。对新规则的政策意图解释的不足，加上政策实施的突然（2008年12月发布，2009年1月生效），不可避免地带来了不少问题，使得2009年在相关市场出现了相当严重的混乱。根据欧盟商会的财政和税务工作组最近发布的“欧盟企业在中国建议书”，对签订于2008年12月18日之前的劳务合同，“突然的税负增加已经严重地甚至彻底地减少了境外劳务提供者的利润，并且与客户就如何安排新增纳税责任引起了紧张的重新谈判。”该文建议，“作为公平的政策，对《营业税暂行条例实施细则》发布时已在进行中的交易应适用特殊过渡体制……退付2009年6月30日之前发生的境外劳务已缴的营业税。” 4 除了抱怨没有过渡期，一些税务专业人士和纳税人认为该政策会带来双重征税的风险，或者声称这与以提供劳务地为基础来确定劳务所得来源的国际实践是不一致的。 尽管最后这两个观点是有误的，但是政策制定者有必要注意到上述营业税新政策对市场的冲击。本文将首先对向境外的劳务提供者征收营业税的新政策所带来的经济影响进行概要分析。这一分析能够使我们通过一个具体的例子对增值税的本质作出说明。基于这样的说明，我们将解释“目的地原则”的含义以及这一原则成为增值税国际准则的原因。最后，我们会指出“目的地原则”对劳务出口意味着什么，以及即将到来的流转税改革对跨境服务总体会带来什么影响。 一、增值税和营业税等交易税通常会对交易产生经济影响。该结论的最简单例证就是向终端消费者销售货物或劳务。无论销售时是征收增值税或营业税，消费者支付价格和销售者收取价格之间都存在差额，也就是税款。这样的“税收楔子”一般会导致交易减少并造成社会的无谓损失。 在目前资本管制体制之下，由于国内消费者需要通过外汇账户进行支付，所以国内消费者向境外提供者直接购买劳务是相对罕见的。因此境外劳务的中国用户主要是企业或政府机构。但是当企业是买方时，因为企业可能能用购进时所支付的进项税额抵扣最终产品销售时所收取的销项税额，所以购进时征税未必对该交易产生经济影响。例如，假设A公司购进价款为50元的货物，同时就该购进项目支付8.5元的增值税（按17%税率计算）。当A公司用该购进项目生产货物，并且以价款100元进行销售，A公司会从购买者B收取17元的增值税（销项税额）。此时，A公司使用购进货物时取得的增值税专用发票从销项税额17元抵扣进项税额8.5元，然后只向政府缴纳增值税8.5元。因此整体看来，政府在该过程中只征收到17元税款，并且所有的税负都由B承担。A公司购进时支付的增值税8.5元没有影响A公司事实上支付的价格。如果购进时不征收增值税，A公司就需要把向B销售时收取的全部17美元增值税缴纳给政府，这对于A公司来讲结果是与购进时征收增值税相同的。5 该例说明了增值税的最基本特征，即任何对企业间交易征收增值税（与终端消费者交易相反）是没有经济效应的，这只是一种由消费者最终承担税款的征收机制。通常所说的增值税“中性”的概念，涵义就在于此。其它交易税种，或者实施不完善的增值税，通常因为两个原因会缺乏这种中性。第一个原因，征税本身可能不能抵扣销项税额。我国现在的营业税就是如此，因为营业税是一种有意的层叠税安排：企业支付的任何进项营业税额都不能抵扣销项税额。这因而会对企业做出购进货物的品种和数量的决策造成影响，6 同时影响企业销售产品的价格。7 另一个例子，是我国不彻底的出口货物增值税退税政策：任何由出口商支付的中国进项增值税没有退税，都会影响出口商的生产决策或提高出口价格。 有时甚至增值税也不完全是中性的，原因是尽管进项税额可能一般允许抵扣，但还是有部分纳税人不得申请抵扣。比如我国现在的营业税纳税人在购进时支付的增值税不得申请抵扣。在只有增值税而没有营业税的其他国家，一些实体类型——例如金融机构和政府机关——是免收增值税，相应地可能也不得申请抵扣进项增值税。对这些实体，进项税额就实际上增加了产品成本，并且造成因成本增加而产生的所有潜在经济后果（比如，更高的销售价格，更低的利润，或回避应税进项的倾向）。因而，这些实体就像终端消费者一样对购进时征收的增值税非常敏感。但是如果这些实体在一个由对增值税不敏感的企业（比如一般增值税纳税人）主导的市场中购进货物，因为市场价格主要是由增值税对其没有影响的企业需求来确定，这些实体就会处于劣势地位。最后一点结论的生动例证是中国2009年增值税转型时出现的一个现象。鉴于在转型之后，购进固定资产支付的增值税能够抵扣销项税额，政府废除了过去给予一些企业的某些优惠待遇，包括进口设备的增值税免税和退还国内购进设备所支付的增值税进项税额。8 对征收增值税的鼓励企业，这一废除没有影响。相反，作为营业税纳税人的相关企业则面临增加17%的固定资产投资成本（对应无免税/退税的上游增值税）。 在前述关于增值税和营业税特征的基本论述基础上，我们可以开始评估去年对向中国境内客户提供境外劳务而征收营业税这一政策的实际影响。许多境外劳务提供者似乎对法律的这一变化感到惊讶，并且对即使在中国没有任何商业经营活动，在中国境外提供劳务也属于中国的征税范围这一立场表示怀疑。但是，正如我们将在下述第二节看到的，对进口劳务征收增值税非常普遍，并且事实上是一个国际通行的规则。显然，提出上述疑问的外商存在一种概念脱节，这里原因是什么呢？一个较有说服力的答案是，因为增值税通常对企业间的交易没有经济效应，在其他国家对进口劳务征收增值税一般也没有导致劳务的提供者或者接受者承担任何税负。此外，即使劳务的接受者不得申请进项税额的抵扣，使得增值税因此确实影响了一些交易，而且这样的接受者也通常承担了税负，但这只是增值税制度下的例外。相比之下，中国没有纳税人能够申请抵扣营业税的进项税额。其结果是影响了整个进口劳务市场，仿佛是对境外提供者向中国境内提供的劳务征收了一项关税。 但是，这并不是一个歧视性“关税”，因为境内劳务提供者一直在缴纳营业税。实际上，从理论上讲，如果接受境外劳务时不征收营业税，但接受相同的境内劳务时却征收属于层叠税的营业税，那么境内劳务提供者将处于劣势地位。这确实是2009年开始对境外劳务征收营业税的主要理由。尽管该理由很容易理解，但其是否立得住脚，还必须从两方面进一步考证。第一，如果免除境外和境内劳务提供者向中国企业提供劳务时征收的营业税，两者依然能够处于同等的竞争地位。这种举措同时会消除对企业间交易征收营业税所产生的经济扭曲。当然，这种措施不仅意味着营业税制的重要变化，甚至会导致国家收入的大量损失（除非提高向消费者提供劳务时征收的营业税税率），所以没有被作为政策选择也是不出乎意料的。 第二，从经济学（而不只是政治标语）角度看，只有境内和境外的劳务提供者提供可替代的劳务（比如两者在相同的市场竞争）时，把两者放在同等的竞争地位上才是重要的。但是，境内和进口劳务在中国经济的哪些领域是可替代的，可能并不是很清楚。例如，如果人工是劳务提供的一个重要部分，在中国普遍较低的劳动力成本意味着可替代的劳务早就可能由境内企业提供了。现实中仍然发生的进口劳务，诸如设计、法律、广告和咨询服务之类的，用境内劳务很可能是不可替代的。某些其他部门比如金融服务，劳动力成本不是定价的唯一因素，境内和境外劳务提供也可能是不可替代的。比如，境外贷款可能采用与境内银行不同的放贷标准，并且可能更为灵活，尽管承担的是国际市场利率（通常高于中国境内银行系统的放贷利率）。因此境内和境外贷款可能为不同类型的借款者服务，境内银行可能也不会因免除境外贷款营业税而处于不利的地位。再如，在资产管理服务领域，由于受管理的资产的地理位置不同，境内和境外提供的服务也是非常不一样的。 这并不是说，不存在相互可替代的境内和境外劳务。例如，在法律服务领域，国际性的律师事务所在香港的办事处或其在中国大陆的代表处可以提供相同的服务。因为与后者交易通常属于营业税的征税范围，然而与前者交易则不属于，所以在该领域就可能产生营业税引起的对境内提供劳务的歧视。但问题是就进口劳务的可替代性而言，这是否是一个例外而不是一个常规。如果是例外，那么名义上把境内和境外劳务放在同等的竞争地位能带来的经济效率提高可能很小，而同时经济效率因为更广范围的企业间交易会面临层叠征税而可能产生更大的下降。 因此，对境外劳务征收营业税的经济影响可以总结为以下几点：对进口劳务可能有类似关税的经济效应；其带来的经济扭曲可能超过将境内和境外（向中国客户）提供劳务者放在同等竞争地位上所获得的经济效率；并且该税收是否增加了财政收入不是很清楚。 二、尽管对境外劳务征收营业税作为经济政策的合理性可以被质疑，但是它并没有象某些人所指责那样违反国际税法中的任何规范。在这里有两个观点特别值得反驳。第一个是，因为境外劳务提供者可能就其从中国客户收到的报酬在其本国缴税，所以该税收政策会导致不适当的双重征税。第二个是，存在一个把劳务发生地视为劳务所得来源地的国际规范，而中国对境外提供劳务征税违背了该规范。 第一个观点的错误在于，实施增值税的大多数国家对任何劳务出口（即向境外客户提供劳务）通常适用“零税率”。9 这意味着劳务提供者不仅在其本国就该劳务收取的报酬免征增值税，而且还能申请退付所有的与该劳务产品相关的增值税进项税额。这就是“目的地原则”的具体体现，我们将在下文进一步讨论该原则。考虑到该惯例，对劳务进口征收增值税与对进口货物征收增值税相比，不会产生更大的双重征税风险。当然，货物和劳务的出口商可能会就该交易所得缴纳其他税款，比如所得税。但是这从来不被认为构成不适当双重征税，因为通常承认可以对同一交易既征增值税又征所得税。在我国对劳务征税上，可以说营业税是增值税的替代者，因此对境外劳务提供者同时在中国征营业税和在其本国征所得税很正常。10 第二个观点也是错误的，因为把劳务发生地视为劳务所得来源地是所得税规范，而不是增值税或间接税规范。具体讲，这是所得税法界定所得来源的多项规则之一。但是，来源地规则一般与增值税（或其替代者营业税）不相关。增值税税收管辖权在不同国家之间分配的方式遵循生产地或目的地原则（下文有述），而不依据所得税中的来源地和居住地概念。2009年营业税的变化并不意味着，在中国境内没有营业活动的境外劳务提供者应当在中国缴纳所得税，因此引用所得税劳务所得的来源地的规则没有领会变化的要点。 这两个观点的谬误显示，至少到2009年为止，对我国大多数税务实务界人士来讲，规制间接税的国际规范仍然是一个不熟悉的主题。这可能是因为从国际标准增值税制衡量，中国的货物增值税本身颇不寻常，特别是其不完善的和时常变动的出口货物退税标准。也可能是因为许多人把营业税作为中国独有的制度，因此从来不考虑哪些国际规范可能适用于营业税。无论是任何原因造成这个理解上的缺陷，在我国对两个重要的跨境间接税的可替代原则——“目的地原则”和“生产地原则”——进行更广泛的讨论都非常重要。 实际上有三个角度来说明这两个原则的特性：制度特征、经济特征以及基本经济合理性的解释。根据制度特征，“目的地原则”简单地含义就是指进口环节征税和出口环节适用零税率，而“生产地原则”则是对出口环节征税但对进口环节免税。举例而言，尽管中国增值税关于跨境货物交易已经适用目的地原则，但是营业税在2009年变化之前对跨境劳务适用的却是生产地原则。 根据经济特征，目的地原则“意味着就货物缴纳的税收总额取决于最终销售地的征税税率……，而且所有的税收收入都由销售地的政府享有。”相比之下，生产地原则意味着“就货物缴纳的税收总额反映的是货物生产过程中的生产地的格局，是每个税收辖区（即货物的部分生产地）的税率乘以该地增值的总和；而且，税收总额应当以上述格局进行分配。”11 就像其他更为基础的定义的一样，经济定义使我们能更广泛地适用这两个原则。例如，尽管中国的增值税对国际交易遵循目的地原则，但是在地方一级，增值税管理在某种意义上遵循的却是生产地原则，因为在目的地原则和生产地原则之间的选择不仅仅影响税率（整个国家税率统一），而且影响到由谁征收增值税。增值税收入进行分配的一般规则是由纳税人在其机构所在地缴纳增值税，12 而非其销售地。并且该分配非常关键，因为由其决定了由哪个地方政府享有增值税收入中25%的地方分享部分。再如，2009年之后，尽管中国的营业税对跨境劳务不再遵循生产地原则（因为对劳务进口开始征税），但是修订后的《营业税暂行条例》更加统一地对境内交易适用生产地原则。劳务通常是按照纳税人机构所在地或者居住地征税。13 这是与国内增值税税收管辖权分配基本相一致的。同时，因为地方政府享有营业税的全部收入而不与中央政府进行分享，所以该分配完全决定了最终的营业税收入的分配。 因此，这两个原则的基本吸引力就是，如果大多数税收辖区遵循这两个原则，两者都各自实现了一种经济效率。在某些理想世界里，15 两个效率目标可能甚至能同时实现，并且生产地和目的地原则的经济效益是等同的。16 但是现实世界里，不仅仅两种效率目标不可能同时达到，甚至每个目标都因为非竞争性行为和其它形式的市场失效而被削弱。尽管如此，目的地原则已经在增值税规范中占据了主导地位，部分原因是目的地原则在管理上的一些优势。例如，生产地原则要求在不同国家以不同的税率对增值征税，这就鼓励跨国企业在发生从高增值税率辖区向低增值税率辖区销售时，人为地降低销售价格。相反，目的地原则能避免这样的转移定价问题。 三、财政部和国税总局决定对进口劳务征收营业税之前，基本没有学术或政策方面的研究建议实施该政策。也只有少量论文提及营业税对出口劳务的适用17 （显然，对跨境劳务征收间接税是非常边缘性的研究课题）。部分文章建议把免征营业税作为鼓励劳务出口（中国未来经济发展的一个重要战略）的一种措施。似乎基于同样考虑，2009年1月15日，国务院决定免征向境外客户提供劳务的“先进技术服务企业”的营业税，并将其列入目标在于推进外包服务产业发展的一揽子措施之中。18 相似背景下，“先进技术服务企业”是指从事软件研发服务、产品技术研发及工业设计服务、信息技术研发服务、信息技术外包服务以及技术性业务流程外包服务。19 目前，已经允许20个城市为期5年内（直到2013年12月31日为止）实施该项免税政策。 长远看来我国继续对自己的出口征税是不可能的，特别是当其他国家并不如此做时。甚至免除出口货物营业税从长远角度讲都是不够的。正如第一节所讨论的，不得申请抵扣或退付所缴纳进项税额的任何企业，实际上面临着更高的生产成本，因而可能不得不定更高的销售价格，赚取更低的利润，或做出无效率的生产决策。营业税纳税人恰恰就是这样的企业，并且只有当营业税合并于增值税之时，这些企业才能像增值税一般纳税人一样可申请抵扣进项税额，卖出营业税的困境。即，只有当完全的目的地原则为基础的增值税替代营业税时，我国与其他国家的劳务提供者才能在国际竞争中真正处于同等的竞争地位。我国的政策制定者有可能将这一点认为是间接税改革对跨境劳务最重要的影响。当然，当营业税合并于增值税时，对进口劳务征税营业税将不再有类似关税的经济效应。而且2009年新政策所导致价格提升在此时也将被逆转，并且2009年的市场混乱也会被逐渐遗忘。 注释—— |
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