治理税收洼地当立法先行

　　近日，有媒体报道，一些明星艺人在注销影视公司或个人工作室的同时，又换个地方和名称重新注册设立新的类似的市场主体。另据统计，今年以来全国在业存续的影视类相关公司等市场主体共新增65万余家，以各类明星工作室居多。新的注册地多为远离大城市或主城区的地方，这些地方都为招商引资而出台各类税收优惠政策成为所谓的税收“洼地”。由此可见，文娱领域利用税收洼地以降低企业或个人税收成本，在税收违法边缘的试探仍在继续。

　　所谓税收洼地，一般是指特定的行政区域通过对区内注册的企业，通过区域性税收优惠、简化税收征管办法或税收地方留成返还等处理方法，降低企业税负，从而形成本地区在财税优惠上的竞争优势。税收洼地的形成背后，有着复杂的法律政治因素和经济因素。

　　在此暂且不论打造税收洼地政策依据的合法性，地方政府是否能够借由税收洼地实现地方经济发展的目标呢?从实际情况看，一些地方制定税收优惠政策时，往往没有考虑当地个性化的要素禀赋，对享受优惠政策的企业仅有在当地注册的要求。换言之，在“从轻从简”的税收政策下，投资者仅需在当地注册企业，即可享受地方的流转税、所得税留存比例返还政策扶持。于是，国家为营造宽松便捷的市场准入环境而持续推行的企业登记注册的便利化改革、“一址多照”等措施，便成为了一些人获取不当税收利益的工具。而空壳企业由于没有任何实质经营，更多是作为投资人获取税收优惠乃至偷逃税的工具，并不能为当地经济发展带来任何推进作用，反而扰乱了当地税收法治环境。

　　那么，如何在税收优惠政策的统一、国家产业发展的整体目标和地方经济发展的特殊目标之间形成有机协调?

　　首先，清理地方性政策，确保税收优惠政策的统一性。当前的第一要务为加大力度审查并清理与现行法律法规不相容的地方性税收优惠政策，既包括成文的具有适用普遍性的政策规定，也包括与特定企业之间的协议，审查标准不限于税收优惠政策的合法性基础，更要全面落实公平竞争审查制度，实现二者的有机结合。

　　其次，落实责任追究制度。目前已有判决基于地方政府允诺违法，因此不支持企业向地方政府主张税收返还的诉讼请求，也有判决涉及地方政府对企业税款征纳期限的规定与法律相悖，导致企业因未按期缴纳税款而承担法律责任。相关典型判例多为企业承担不利法律后果，而地方政府违法允诺的法律风险较低，不利于财税法治的推进，可以适当引入地方政府补偿责任制度。

　　再次，完善税收优惠资格的认定标准。商事主体与纳税主体之间虽有联系，但并非同一概念。商事法给予市场主体注册登记的便利，并不代表作为纳税主体也应同等便利地享有税收优惠资格。企业所得税上“实际管理机构所在地”的标准，虽然主要用于境外注册企业税收居民的身份判定，但这种实质性标准同样有助于认定是否享受特定的优惠政策。党的十九届五中全会明确将“高质量发展”作为“十四五”时期经济社会发展的重要指导思想之一，就企业经营层面理解高质量发展，应包括一流的竞争力、质量的可靠性与持续创新、品牌的影响力，以及先进的质量管理理念与方法等。因此，对于享受税收优惠的主体引入实质性活动的评价机制，在一定程度上有助于缓解由于注册型企业泛滥而导致的税收洼地困境。同时，也有助于从根源上保障税收优惠的政策目标实现。

　　最后，加强特定行业、领域的监管尤其是协同监管。由于一些行业、领域利润空间巨大，一旦能够适用税收优惠，则降低税负的吸引力也非常之大。近日，为贯彻落实中宣部《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》有关要求，国家税务总局办公厅发出通知，要求进一步加强文娱领域从业人员税收管理。通知特别强调要切实规范文娱领域涉税优惠管理，对各类违规设置或者以变通方式实施的税收优惠，各级税务机关不得执行。专项清理活动固然能在某一阶段起到一定震慑力，但仍然要以法律的统一和法治的完善为依托。

　　(作者系中央财经大学法学院副教授、中国法学会财税法学研究会理事)