新一轮财税体制改革前瞻

来源:人大财税研究所 作者:吕冰洋 人气: 时间:2024-01-10
摘要:财税体制改革已经箭在弦上,这几年一直在逐步推动各方面的财政制度的完善。现在提出的新一轮财税体制改革应该是一个力度比较大的改革,也是社会比较关注的一次改革。

  四、新一轮财税体制改革目标

  我们期待新一轮财税体制改革像1993年、2013年两次改革一样,会对下一步中国经济社会发展起到重要作用。至于会起到什么作用,我在这里列举了四点,这也是社会各界所期待的。

  01 激发市场活力

  “市场活力”不是泛泛之说,它的内涵要根据历史发展阶段的变化而变化。1993年我们推动制造业发展,推动出口贸易扩大是那个时代的所谓市场活力的主要目标。现在要激发市场活力包括贯彻新发展理念,构建新发展格局,推动企业转型升级,推动创新式发展等。如果财税体制有不符合这方面要求的,我们就要进行相应改革。

  02 激发地方政府积极性

  地方政府“积极性”的内涵也是因时代而变化的。八十年代地方政府积极性主要是“办属于我的企业”,分税制改革以后地方政府积极性转变为“办到我这里投资的企业”,地方政府行为方式发生了很大变化。现在财税体制要能起到引导地方政府职能转变的作用,鼓励地方政府发展创新式、符合经济发展理念的产业和环境友好型产业,实现创新驱动战略,建设宜居环境等等。

  03 增强财政可持续性、化解地方债务风险

  这十年来我们看到财政收入增长速度低于GDP增长速度,导致财政可持续性下降,债务压力在扩大,地方债风险也在累积。这种情况下财税体制改革就要考虑到增强财政可持续性、化解地方债务风险,需要统筹财政资源,提高财政支出效率,改革社会保障制度等等。

  04 促进收入分配公平

  很多人都知道,财税制度包括转移支付和个人所得税都对促进收入分配公平起到重要作用,但我们还必须要意识到两个问题:一是调节收入分配公平有很多种措施,比如区域发展战略和城乡融合发展战略,财税措施只是其中之一;二是财政在调节分配中还要兼顾其他方面的功能实现,比如税收要考虑到筹集财政收入的职能。

  因此,要合理思考财政在促进收入分配方面的作用,是发挥其全局调节作用?还是精准调节作用?如何设计?举例来说,我认为个人所得税就不能注重在全局调节,而应该注重在精准调节方面,不能以基尼系数下降程度来判断个人所得税改革效果。

  五、税制改革前瞻

  财税体制改革包括四方面:财政收入制度、财政支出制度、政府预算制度、政府间财政关系。每个方面改革都有不少工作要做,并且有很多有争议的地方,具体改革方案每个人可能都有自己的设计,这里分析改革的大致方向。

  01 增值税改革

  2016年营改增以后,现在的增值税是三档税率,分别为13%、9%和6%(不算小规模纳税人适用税率)。将增值税税率由三档并两档一直是大家讨论的问题,三档如何并两档是存在争议的,不过改革的大方向是要考虑税率并档。

  还有平台经济增值税分享规则调整的问题。平台经济迅速发展导致税源税收相背离,平台企业在注册地纳税,而相应税源可能分布在全国,这种情况下要考虑税收分享规则的调整甚至是税收划分范围调整。比如分享规则是从按照属地原则分享改成按人口、按消费分享,甚至将头部的平台经济企业调整为中央税,这些方面都是值得思考的。

  02 消费税改革

  2013年十八届三中全会提出消费税征税环节调整,很多人想到要将征税环节由现在的生产环节改为批发零售环节,这涉及到的问题是:改革后,它到底是中央税还是地方税?如果变为地方税,它的利弊是什么?还有征税范围的调整,还要把哪些高能耗、高污染的产品纳入消费征税范围?甚至有人提出进一步开征糖税,也就是对成瘾性产品的征税问题。这都是可以去研讨的。

  03 个人所得税改革

  社会比较关注个人所得税经营所得并入综合所得征税的问题,因为经营所得很多来自于劳动所得,最高边际税率是35%,而综合所得最高边际税率是45%,两者税率不统一,可以考虑将经营所得并入综合所得。再就是加强对超高收入的调节问题,可以考虑对超过一定下限值的部分财产所得征税。

  04 税收优惠政策改革

  目前区域性税收优惠政策过多,税收“洼地”广泛存在,大量税收优惠干预了市场效率公平,不利于构建统一国内市场和经济高质量发展,需要考虑对地方性税收优惠政策调整、地方性税收返还政策的整顿问题。

  05 平衡税收调节功能和筹资财政收入功能

  税收的第一位功能是筹集财政收入,其次才是调节经济运行和调节分配公平。这两个功能要通盘考虑。目前看过去十年,比较强调发挥税收的调节功能,税收占GDP比重不断下降,2022年小口径宏观税负只有13.8%。下一步财税体制改革主要矛盾要考虑到更好地发挥税收筹集财政收入功能。

  六、预算制度改革前瞻

  预算制度改革要久久为功,不可能毕其功于一役。改革主要包括四方面,这也是十八届三中全会中主要列举的内容。第一,实施全面规范、公开透明的预算制度。规范、公开、透明一直是预算制度建设的长期目标,在提高财政支出效率,统筹财政资源,以及让政府执政更好地为当地提供公共品等方面都起到重要的作用。第二,加强人大的预算监督。第三,全面实现绩效管理。第四,落实中期财政规划,建立跨年度预算平衡机制。这几个方面的制度要一步步地往前推进。

  七、财政支出制度改革前瞻

  01 大力优化财政支出结构

  仅靠增加财政支出规模实施积极财政政策必然会加大财政运行风险,应在调整财政支出规模的同时优化财政支出结构,提高政策资金的指向性和有效性。支出安排突出重点,严控一般性支出,清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。

  02 提高财政支出效率

  加强对重点领域、政府和社会资本合作、政府购买服务等绩效管理,加强财政支出的审计与监督,并完善财政资金直达机制,以此提高财政资金配置效率。

  03 创新公共服务提供方式

  目前政府提供的公共物品大多属于混合型公共物品,很多情况下可由私人部门提供。在鼓励社会组织参与公共物品提供的同时,既能激发社会参与公共治理的积极性,也能缓解财政支出的上升压力。

  04 全面落实“推进支出标准体系建设”的改革任务

  该实施办法应包含以下主要内容:(1)加快建立全国国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。由财政部会同中央有关职能部门按程序制定和颁布实施《全国基本公共服务保障基础标准体系》。地方结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定《地方基本公共服务保障标准体系》地方标准。(2)在国家尚未出台基础标准的领域,各地区要结合实际研究制定“三保”县级标准,作为临时性制度安排。(3)财政部会同中央有关职能部门按程序分别制定和颁布实施《全国不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系》。

  八、财政体制改革前瞻

  财政体制改革主要是指政府间财政关系的改革,这方面改革一直是财税体制改革的重头戏。1993年以来,我国不断地推进财政体制改革,但是大的财政体制框架仍是1994年改革后的分税制框架。改革主要有以下几个核心的部分。

  01 改革税收分享办法

  税收分享办法改革不是小事,它一是涉及地方财政运行困难问题的解决,二是引导地方政府职能合理转变,因为地方政府职能行使方向与财政收入来源形式有着密切联系。我们看现在各级政府税收分享的办法,几乎没有统一规则,也没有统一比例,省市县每一级政府税收分享的比例都是不一样的。应该通过改革改变这种情况。

  02 改革省以下财政体制

  省以下财政体制改革为五个方面。一是合理界定省以下各级政府的财政事权范围和财政支出责任。二是合理划分省以下各级政府财政收入,各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构,合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。三是进一步规范省以下转移支付制度,省、市级财政要采取有效措施,切实帮助解决县、乡财政困难。四是根据乡经济状况合理确定乡财政体制,各地要根据乡经济状况,区别对待,合理确定乡财政体制,妥善处理县与乡的财政分配关系,避免向乡财政转嫁支出。五是强化财政预算管理,提高财政资金使用效率。

  03 完善地方税系

  目前,地方政府收入结构中,存在税收占比较低和税收划分形式不合理的问题。地方税种筹集的税收收入规模较小,不能充分满足地方政府财力需要,迫使地方政府寻找替代财源,引发非税收入、土地财政、地方债等膨胀问题。地方税系建设有两个途径,一是设立地方税种,二是完善中央与地方税收共享规则。每个途径都有不少要讨论的内容。

  04 完善转移支付体系

  目前转移支付有10万亿以上的规模,转移支付制度建设既要考虑地区公平,也要考虑调动地方积极性。我们将转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两大类,实际上,还有一类转移支付:分类转移支付。三种转移支付的区别见下表。

  ▲市县财政收入和支出体制变动,财政收支越来越向县级集中,一是反映更强调对县级政府的经济激励作用,二是反映支出责任更多下沉县级政府。

  ▲转移支付改革方向

  改革要综合考虑各类转移支付的利弊,设置一个合理的转移支付结构,使其在公平和效率中取得平衡。总体来说,财税体制改革内涵非常多,对经济社会的影响非常巨大,这里面存在很多的问题,需要专家一起来把把脉,提出相关的建设性意见。

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