税收优惠政策的经济效应与优化思路

　　三、强化税收优惠管理的政策目标、原则与改革思路

　　(一)税收优惠管理的政策目标

　　在我国目前社会经济条件下，税收优惠的政策目标是为加快我国财税体制改革，实现构建市场经济条件下公共财政体系的目标，为我国社会经济发展创造条件。也就是说，税收优惠政策的运用应当以中长期社会经济政策目标为主，临时性、特定性政策目标为辅，税收优惠的方向和结构必须以促进产业政策的实现为前提。具体地说，应该把促进技术进步作为税收优惠的第一政策目标，把促进灵活和充分就业作为税收优惠第二政策目标，把促进产业结构调整作为税收优惠的第三政策目标，把吸引外资作为税收优惠的第四政策目标。

　　(二)税收优惠管理的政策原则

　　对税收优惠管理应遵循以下几项原则第一，政策性导向原则，即税收优惠应具有明确的政策导向。政策导向不能顾此失彼，不得偏离国家宏观经济政策目标，必须以一定时期国家的经济、政治和社会政策为前提，在项目、方向确定上要使税收优惠为政府的决策服务，对一定经济主体或经济行为有目的地加以鼓励、照顾或扶持，以达到促进社会经济发展的目的。第二，适度原则，即安排税收优惠必须以保证必要的财政收入为前提。运用税收优惠政策不但要考虑政策的财政承受能力和微观企业的税收负担状况，同时也要考虑税收优惠占税收收入的比例，不能影响直接财政支出与收入的平衡。第三，激励原则，即避免助长纳税义务人把经营的动机放在谋取税收让渡上、过于依赖政府的心理。第四，效率原则，即运用税收优惠政策必须以财政支出效率为前提，不得以损害和牺牲财政支出效率为代价。税收优惠是间接满足社会公共需要的特殊支出形式，它与直接财政支出存在着效率上的替代关系，两者在不同领域产生的财政支出效率是不相同的。

　　(三)强化税收优惠政策管理的改革思路

　　1.强化对税收优惠规模控制的管理。由于我国目前税收优惠政策实施过程中存在的主要问题是地方政府在招商引资冲动的驱使下，将税收优惠政策嬗变为财政返还，税收优惠变得更加隐蔽、更多、更滥。因此，对税收优惠规模的控制与管理应当与清理现有税收优惠政策结合起来。首先，应逐步削减税收优惠的规模。通过进一步改革税制对现行税收优惠政策进行清理和规范，尽可能缩小税收优惠的范围。其次，控制重点税种的税收优惠结构和规模。针对我国税收优惠政策的特殊性，重点应放在增值税、消费税、营业税、关税和内、外资企业所得税上，使税收优惠占全部应征税收收入的规模、税收优惠占国内生产总值的比重控制在一个合理范围之内。最后，禁止地方财政采取先征后返形式，变相实施税收优惠的行为。

　　2.强化税收优惠政策手段的管理。我国要建立规范、高效的税收优惠管理制度，必须优化税收优惠政策手段，形成一个制度化的税收优惠政策手段体系。从税种来说，应当运用所得税与财产税等直接税为税收优惠的主要政策手段，尽可能少选择增值税等流转税种作为税收优惠的政策手段。从税收要素来说，应当主要运用由税基和纳税时间构成的间接税收优惠的政策手段，尽可能少采用由税率和税额构成的直接税收优惠的政策手段。

　　3.强化税收优惠政策效应评估的管理。税收优惠政策效应的评估，是通过考察税收优惠政策所涉及行业的相关经济指标，评价税收优惠是否达到了预期的效果，税收优惠政策的效率有多高。对税收优惠政策效应的评估，目前在国际上大致有三种评估方法：一是净效益现值评估方法;二是效益成本比评估方法;三是内部收益评估方法。目前，在我国税收优惠管理的起步阶段，可以采取先确定目标，再逐渐完善的办法，分步实施、逐步到位，用3～5年的时间形成能满足我国建立规范、高效的税收优惠管理制度所需的效应评估方法。具体说来，在完善税收优惠效应评估分析方法之前，应当首先建立估算和统计制度，即对现有和即将设置的税收优惠项目，通过各级税务机关提供的数据直接算出，不能直接算出的，运用收入收益法或收入放弃法进行估算，在此基础上，再逐渐采取税收优惠效应评估方法，着重于进行税收优惠的成本收益分析，主要是确定其直接的、内部的、有形的、实际的成本与收益。

　　4.税收优惠的预算管理。税收优惠的宏观管理，是要逐步建立税式支出预算制度，以便从总量上和结构上对税式支出实施计划管理，对税式支出规模和支出方向进行预算、平衡与控制，对税式支出的经济效果和社会效果进行分析和考核，以避免和克服税式支出的随意性和盲目性，提高税式支出的政策效应，确保国家预算的完整性和统一性。美国国会在1974年预算法案中指出，一个不包括税收优惠的预算控制过程是一个根本没法控制的预算。国际经验表明，采取以全面预算管理为手段的预算管理方式，是税收优惠管理的最有效途径。

　　鉴于目前尚未形成统一、系统的税式支出预算管理制度的现状，建立规范、高效的税式支出预算管理制度，只能根据我国的实际情况，逐步由以准预算管理为手段的报告式管理模式向以全面预算管理为手段的预算管理模式转变，并且从一开始建立税式支出预算管理制度就要为此设计和安排。[2]具体来说第一步，要研究分析现行税收法规，对各种税收优惠项目进行归类，形成与预算支出项目的对照关系，沟通税式支出与预算支出的联系。第二步，从某一部门或某一支出项目入手，进行税收优惠成本的预测分析工作，并试编简单的税式支出预算表。第三步，对现有和即将设置的减免税等重要税收优惠项目，实行准预算管理为手段的报告式管理方式，每年编制财政预算时，列报减免税控制数，随同财政预算报请人大审核、批准，年度执行结果连同财政决算报请人大批准。第四步，在各个方面的条件成熟、取得一定的经验后，再扩及所有税收优惠管理项目，实行以全面预算管理为手段的预算管理方式。

　　5.改革现行财税体制，从制度设计方面杜绝税收优惠嬗变为财政返还的扭曲行为。现行税制框架内，税收优惠政策使用上存在的问题主要表现为地方政府游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，以及地方政府为促进本地区经济发展滥用现有的税收优惠政策。除了争取中央的政策外，为加快地方经济发展，并取得在横向政府竞争中的优势地位，一些地方政府及其职能部门又违规制定减免税政策，采取先征后返、混淆税种、混级混库、包税(变相包税)、违规审批缓税等形式，“侵蚀”中央收入。改革与调整现行财政分税体制，从制度根源上杜绝地方政府将税收优惠嬗变为财政返还的扭曲行为，是优化税收优惠政策的重要途径。

　　【参考文献】

　　(1)邢树东《税式支出优化理论研究》，《当代经济研究》2004年第7期

　　(2)翁晓健《我国税收优惠措施的失效与多余分析》，《涉外税务》1997年第7期。

　　(3)高培勇《演变中的中国涉外税收优惠政策》，《涉外税务》1997年第8期。

　　(4)韦特·P·甘地等著，许建国、邵培德等译《供应学派的税收政策》。

　　【作者简介】

　　刘蓉，西南财经大学财税学院教授、博士生导师。

　　【出处】

　　《税务研究》2005年第11期。

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　　[1]世界银行驻中国代表处《中国对外商直接投资的税收政策》，《涉外税务》1996年第5期。

　　[2]邢树东《税式支出优化理论研究》，《当代经济研究》2004年第7期。