如何为稽查局“专司”外事务管辖权抗辩？

【题记】本文讨论的话题，我已写过拙文专门分析，但更多侧重于法律解释方法的应用，而虞兄此文另辟蹊径，着重在行政法体系下探讨指定管辖问题，虽部分观点与我不尽相同，但十分值得推荐朋友们阅读。本文部分已经刊载于《中国税务报》6月8日B3版，经虞兄授权，于此推送完整版。

如何为稽查局“专司”外事务管辖权抗辩？

文/ 虞青松

《税收征管法实施细则》第9条第1款规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。如果将这视为稽查局的法定职责，那么稽查局是否有权在“专司”的四类案件之外对其他税收违法行为（以下简称“专司”外事务）进行处理？在一波三折的合肥晨阳橡胶有限公司诉长丰县地方税务局稽查局行政处罚案（以下称“晨阳案”）中，再审法院判决稽查局拥有“专司”外事务管辖权，该争议似乎已经尘埃落定。但随着广东省德发房地产建设有限公司不服广州市地税局第一稽查局税务处理决定案（以下称“德发案”）被最高人民法院立案再审，税务稽查局的“专司”外事务管辖权再次成为财税法学界的热点话题。晨阳案判决表明，地方法院对此认知是左右摇摆，相关判决前后矛盾，并没能阐明稽查局行使管辖权的法理基础。大家在关注最高院在关注德发案最终结论的同时，似乎忽略了探究稽查局行使“专司”外事务管辖权是否为其法定职责，这是认定稽查局该类管辖权合法性的关键。为此，本文立足于行政管辖权法理基础，对稽查局取得对“专司”外事务行使行政管辖权的合法性展开剖析，并解构晨阳案系列判决的缺陷，为解决稽查局“专司”外事务的行政管辖权争议指明路径。

行政管辖权的双重内涵

在理论上，行政管辖权从内涵上被区分为“组织法意义上”和“实体法意义上”两种类型。“组织法意义上”的行政管辖权着重于行政单元彼此之间管辖权之划分，亦即行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。此系行政组织的内部分工，属于行政主体的程序权力。该项权力具有内部性，不涉及行政相对人的实体权利。“实体法意义上”的行政管辖权则与行政机关事务内容决定权相连接，是指行政机关在具体个案中得以采取领导权力或相关一切之必要措施。实体法意义上管辖权与权限为一体两面，该权限用于确定行政主体对特定事务是否具有行政管辖权，这直接决定行政主体的权利能力，亦即行政主体资格。

一般情况下，法律、法规所指的行政管辖权都是从组织法意义上的，因为立法通常是从国家管理角度出发的。而“实体法意义上”的行政管辖权着重于对相对人产生的法律效力，往往用“行政权限”替代，看其是否具备“行政主体资格”，其他国家机关审查行为合法性也是从这一角度。

从内容上看，行政管辖权包括级别管辖、地域管辖和特别管辖。特别管辖包括共同管辖、移送管辖和指定管辖。适用特别管辖的前提是，参与共同管辖主体、受移送管辖主体和被指定管辖的行政组织必须具备行政主体资格。如果某行政组织不具备行政主体资格，特别管辖就不能成立。

稽查局取得“专司”外事务管辖权的合法性判定

《税收征管法实施细则》第9条第2款规定，国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。

从立法目的上看，该条第2款的“税务局”应当做缩限解释。亦即，第9条规定主要是为了解决省级以下税务局内部主管事务的划分，其立法本意在于明确偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处属于专属管辖，该职责只能由稽查局行使，该稽查局所在税务局的其他内部机构均无权行使。由此，稽查局成为独立的授权行政主体，并将其从税务局的其他内部机构中界分出来。

同时，该款授权国家税务总局划定省级以下税务局的其他内部机构与稽查局之间的职责。据此，国家税务总局发布一系列规范性文件，对省级以下税局内部的职能分工做出了进一步规定。如国家税务总局相继颁发了《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发﹝2003﹞124号）、《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函﹝2003﹞140号）、《税务稽查工作规程》（国税发〔2009〕157号）、《国家税务总局关于印发〈税收违法案件发票协查管理办法（试行）〉的通知》（税总发〔2013〕66号）等一系列税收规范性文件。这些文件要求稽查局在稽查中发现其他违法行为应一并处理。由此，稽查局取得“专司”外事务的管辖权。例如，晨阳案中的对纳税人少申报税款及未履行代扣代缴义务，德发案中的少申报税款等违法行为的处理。