新一轮财税改革的基本逻辑:与改革开放之初一脉相承但要攻坚克难

来源:网易财经智库 作者:贾康 人气: 时间:2024-02-15
摘要:改革开放之初,我们首先在宏观层面上,以财政“分灶吃饭”向地方分权的改革为突破口,带出后续整个渐进改革、配套改革。到中央确立社会主义市场经济目标模式之后,要搭建间接调控框架,而推出1994年的分税制改革,都是在基本逻辑上承前而启后。

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  NO.042对话全国政协参政议政人才库特聘专家、华夏新供给经济学研究院创始院长贾康

  60S要点速读:

  1、谋划新一轮财税改革,其内在逻辑跟改革开放之初一脉相承,但要在深水区攻坚克难。

  2、分税制之路是匹配市场经济的。它对应的是处理政府和企业、中央和地方这两大基本经济关系都要走出新的路径。

  3、中国的地方税体系里要考虑两个主力税种的培育:一个是房地产税;一个是资源税。

  以下为访谈精编:

  谋划新一轮财税改革,其内在逻辑跟改革开放之初一脉相承,是在深化改革的过程中间要完成攻坚克难的任务。

  改革开放之初,我们首先在宏观层面上,以财政“分灶吃饭”向地方分权的改革为突破口,带出后续整个渐进改革、配套改革。到中央确立社会主义市场经济目标模式之后,要搭建间接调控框架,而推出1994年的分税制改革,都是在基本逻辑上承前而启后。

  1、1994年分税制改革之前:企业始终不能摆脱行政“婆婆”的过多干预和过多关照

  1994年之前,中央和地方财政是早在1980年开始有“行政性分权”,从全国“大锅饭”转变为中央地方“分灶吃饭”。

  地方政府积极性迅速上升,也带来了80年代初以后,中央与地方层面上各种各样的改革后续的试点和展开,比如松动计划控制、搞双轨制价格、鼓励乡镇企业和多种经济成分发展;计划控制松动之后,又带动了后续的物资、投资、物价等方面集中管理的松动,以及人事方面从过去传统的完全由组织派定工作岗位,到从业者有自己选择余地的转变。

  财政分权打开了一个突破口,即通过财政先行从分配的视角,先松动控制,给出探索和试错空间,调动地方积极性的发挥。中央同时要求地方继续向下分权,调动企业积极性,让企业作为独立的商品生产经营者真正活起来。

  但是,按隶属关系“条块分割”地控制企业并组织财政收入的行政性基本机制和原则,依然延续,只是原来的条条为主,变成了块块为主。

  这意味着,各级政府按照行政隶属关系来组织收入的同时,对于自己隶属关系之下的“媳妇儿”身份的企业,仍然是可以过多干预和过多关照。虽然把国营企业改称国有企业,意味着所有权经营权适当分离,但上级具有人事任命权,厂长经理由这个行政“婆婆”来任命。

  在这种情况下,企业厂长或经理碰到的问题是,他们必须面对一个所谓双重信号的选择问题,即市场信号和行政主管的意愿两种信号。比如一个厂长或经理,根据市场情况来判断和决策,但是作为行政主管的“婆婆”不同意,怎么办?现实生活中,行政主管的意愿,实际上更有约束力。

  从另一个角度来说,在这种情况下,由于行政主管进行了干预,所以,若企业出了问题,政府就要以行政力量出面收拾摊子,这进一步造成了过度干预和过度关照的交织,企业间真正的公平竞争便无从谈起。

  后来经过反复探讨,在农村承包制的成功经验启发之下,城市改革中对企业也开始搞承包制,虽然搞得五花八门,但所谓承包都是流于表面。比如,地方政府和企业以甲乙双方名义年初就签了承包协议,但是,如果运行得好,政府方面会说,你要为咱们局、咱们行业做更多贡献, 要调整承包基数,这叫作“鞭打快牛”,往往这种承包基数的调整可以一直推展到年度的12月中下旬。如此,还有什么严肃性和平等的甲乙双方关系可言?企业仍然活不起来,也没有可能画出企业间公平竞争的“一条起跑线”,并且承包企业出现拼设备拼消耗争短期业绩的行为扭曲问题。

  而且“分灶吃饭”也并不能真正解决中央地方之间财力分配关系的矛盾问题。很多欠发达地区仍然需要中央帮助,这些地区出现的收支硬缺口,中央不帮助不行。而发达地区又普遍倾向于以藏富于企业的方式向中央少报收入。所以,在中央为全国发展来兜底的情况之下,迅速出现了巨额赤字,中央的财政困难有愈演愈烈之势,直观表现是中央收入占全部财政收入的比重过低。

  2、财税改革首先是处理两大关系:中央与地方、政府与企业

  分税制是匹配市场经济的。它对应的是,政府和企业、中央和地方,这两大基本经济关系,都要走出新的路径。1994年的分税制配套改革,使我们从原来的行政性分权走到了经济性分权。

  从原来各级行政主管“婆婆”对于自己的“媳妇”的过多干预、过多关照,转变为所有的企业在税法面前一律平等,不论大小、不看行政级别、不问经济性质、不讲隶属关系,依法该交国税的交国税,该交地方税的交地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。

  在此背景下,国有企业、非国有企业跨隶属关系、跨经济性质、跨行政区划的兼并重组得以进行,这个意义非同小可。由此,生产要素的充分流动,在资本纽带方面更多的兼并联合,股份制这种现代企业制度之下的混合所有制经济的发展,直至现在我们还在主打的混改,就都打开了天地。说了多年的企业公平竞争一条起跑线,得以较有效地形成。

  同时中央政府和地方政府之间的财力分配,也跳出了过去总也处理不好的所谓体制周期,进入稳定而可预期地按照税种筹集收入的新境界,摆脱了双方互相猜忌、互相提防的不良博弈。当然,除了中央地方各自专享的税收之外,还有不得不处理为共享税的部分,那也是按照体制安排阳光化地作出规范划分的问题。分税制框架建立之后,中央在全国财政收入中拿50%左右,其中,中央政府自己本级的支出,大体稳定在20%左右,剩下的30%左右,是中央用来区别不同地方的情况,自上而下做转移支付,更多地侧重于支持欠发达的中西部地区的发展。如此,整个中国发展局面就对应到了邓小平同志所说的,允许一部分地区一部分人先富起来以后,还要促进共同富裕。

  在此情况下,地方政府也不用再对自己的财力藏着掖着,在不用担心中央平调的情况之下,主动的把各部门分散的预算外资金做集中专户的规范化管理。对自己的收入前景有了合理的预期,对于可用财力有了更合理的统筹机制,随之而来的是聚焦自己的区域发展战略,形成从短期到中长期的更好的全盘考虑,这种长期行为模式,带来的是经济社会的更好发展。

  但是,当年的改革也不可避免地存在部分过渡性安排,还有待我们在深化改革中去解决。

  3、聚焦新一轮财税体制改革:要解决什么问题?

  1994年以后,中央和省为代表的地方之间实行了分税制并稳定延续至今,只是总体特征上,共享税已经越做越大,而省以下的地方,还没有真正进入分税制的状态。

  在省以下,各级政府或按照总额分成,或按照税种分成,如何划分,各个地方具体情况不同,可称为复杂易变、五花八门的情况。那些经济发达的地方,上一级会说,你的日子好过一点,你在比例上少拿一点;但是也不排除有时候又会说,你是增长极区域,我要给你支持,可能你就能拿得多一点。在这个过程中,双方会努力争取自己的利益和意愿能够最大限度地实现。所以,这种分成方式的特点是讨价还价、复杂易变、五花八门。最终的结果往往是博弈双方斗智斗勇的产物,所以这不是一个稳定的规范化机制。

  而这样的情况,实际上带来了一些饱受抨击的问题,比如基层财政困难始终没有完全解决。

  还有就是地方隐性负债的问题,潜规则强制替代了明规则。预算法还没修订的时候,中央可以举借公债,而地方得不到国务院特批,无法举债。在此情况下,地方干脆设立规则允许的地方融资平台,使其在自己操纵之下去举债,发行城投债、取得银行贷款等等,为地方政府所用,这就变成了隐性负债。虽然隐性负债支持了地方发展战略的实施,但带来的是风险因素被隐藏着,但某些局部风险一旦捂不住了,会产生很多我们不得不付出的救火成本,而且特别损伤政府的公信力。除此之外,还有“土地财政”概念之下的短期行为问题。

  诸如此类的问题,根源主要就是省以下的分税制没有真正落实。地方概念之下,怎样形成稳定收入来源的地方税体系,始终不清晰。

  4、从根本上解决基层财政困难:地方政府层级要走向扁平化、在省以下真正落实分税制

  需要落实省以下的分税制,这必然要求建设配套的地方税体系。相应地,中央和省、以及省以下的地方,按照几级政府体系来配置税基,这个框架一定要把它合理化。

  1994年,我们面对的是一个五级框架:中央、省、市、县和乡镇。尽管按照国际经验,知道更多国家实行的都是三级的实体财政层级框架,但是我们当时还来不及考虑省以下如何进入分税制的具体方案,是希望中央和省为代表的地方先建立框架,以此适应市场经济的基本需要,后续再摸索出一个中国特色的多级分税之路。但是,从实际情况来看,省以下按照原来的四个层级(省、市、县和乡镇)来做分税制的制度建设,是无解的。后来的思路,落到了以减少地方政府层级的扁平化为方向,以求柳暗花明。

  2000年之后,税费改革在农村推进,乡镇一级开始普遍实行“乡财县管”。这种情况下,我们便无需再考虑乡镇按照一个实体财政层级未来如何给它配置税基的问题。这就先实际解决了最基层实体层级应该落在哪儿的问题。

  在此基础上,省直管县的浙江经验也非常具有全局推广的意义。浙江在几十年间,始终坚持着把市和县这两个行政不同级的地方政府财政放在一个平台上作同级处理,跟省级来讨论怎么搭建体制。浙江的经验被称为“财政省直管县”。后来,浙江经验开始向全国推广,至少省级行政区里都有试点,但到现在为止并没有全面铺开。

  如果全面铺开,中央、省以及市县,三个层级明确事权和财权、配上税基,再配上其他应该在配套改革中解决的、现在也在逐渐推进的举债权和国有资产产权,形成分级的、规范化、具有现代意义的分级预算制度--这是整个财政功能实现的载体。按照这个方向走,与社会主义市场经济相匹配的分税制为基础的分级财政体制,可以横向到边纵向到底地全面覆盖,那么原本前面已说到的多个问题,将变成可以得到破解的一个新局面。

  5、土地财政落幕 地方财政靠什么?

  中央和省为代表的地方之间,出于一些不得已的原因,共享税越做越大;最主要的税种——增值税对半分,所得税四六分。而地方手上有些自己的独立税种,都是不能撑大梁的小税。

  打造地方税体系,给省和省以下提供主打的支撑性的财政来源,这一点在新一轮改革中必须积极考虑,赶快跟上。

  中国的地方税体系里,至少要考虑两个主力税种的培育:一个就是工商业活动发达程度提高以后,越来越有财源支柱意义的、不动产形成以后保有环节的税收,这个环节上过去没有的对部分居民住房的房地产税要从无到有。从远景来说,这是有可能在未来中国,培养成地方税体系里一个大宗稳定收入来源的改革事项。

  还有一个就是资源税。所有属地原则的资源税——金属矿、非金属矿以及现在推到水资源,以后可能还有森林资源等等,这些资源税收入要归地方。

  在未来,这种属地的资源税,与不动产形成的房地产税,在我国正好是互补的。因为东部沿海地区工商业发达,房地产税的税基比较丰厚;而中西部地区这方面比不了沿海,但却是中国的自然资源富集地区,其属地资源税可以形成稳定的、支撑当地政府履行职能的主力型财源。

  总的来看,资源税的发展相对比较顺利,现在还正在稳步推进水资源税。房地产税是个大难题,几乎谁听到这个税都会不高兴,这是符合全世界的共同规律的,我们学术上叫做“税收厌恶”。

  住在这个地方,我住的房子有产权证,怎么我还要交税?大家肯定不高兴。但是,从国际经验来看,建立现代化的国家,必须匹配现代化的税制。现代税制里必须有直接税。房地产税正是一种直接税,这是在中国推进现代化过程中绕不过去的一个制度建设的坎。

  2021年,中央曾提出五年为期的房地产税试点扩围,当时已经箭在弦上,但是当年年底的时候,中央判断出现了三重压力:需求收缩、供给冲击、预期转弱。随后,中财办的韩文秀副主任表示,在接下来的年度里面,“慎重出台有收缩效应的政策”。之后,财政部就明确给出信息,2022年不考虑房地产税改革试点扩围了。

  现在到了2024年,至少在可以预见的一段时间里,并不具备推动房地产税的条件。但是,不具备条件不等于否定这个改革方向,我们还要有战略耐心,看清大方向审时度势渐进考虑。

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  C位观察 | 贾康解读新一轮财税改革的基本逻辑:与改革开放之初一脉相承但要攻坚克难

  贾 康 简 介

  第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家,华夏新供给经济学研究院创始院长,中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员,北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长,第二届理事会期间任首席经济学家),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革:新供给简明读本》以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,综合指数3429,遥居第一,是经济学核心作者中的代表性学者。

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