税收事先裁定：先实践后立法更有现实基础

　　【新闻回放】《中国税务报》1月5日报道，2024年元旦前，国家税务总局上海市税务局发布《税收事先裁定工作管理办法(试行)》，将进一步规范上海全市的税收事先裁定工作，增强企业税收政策适用的确定性。根据上述《办法》，符合条件的上海企业，均可按照规定程序申请税收事先裁定。

　　近年来，备受大企业关注的税收事先裁定制度，迟迟未能在国家立法层面获得突破，令人遗憾。不过值得欣慰的是，部分省市税务机关在实践层面逐步形成了一些具有操作性的制度性文件，对推动税收事先裁定的落地产生了积极作用。近期，国家税务总局上海市税务局发布的《税收事先裁定工作管理办法(试行)》和河北雄安新区税务部门制发的《大企业税收事先裁定实施规定(试行)》，就受到了企业高度关注。

　　支持“先立法、后实践”的专家认为，中国作为大陆法系国家，对税收事先裁定“先立法、后实践”，有利于提升税收事先裁定的权威性和规范性，从源头上减少基层税务机关和企业对裁定结果合法性的质疑，进而有利于增强具体税法在适用过程中的确定性，减少基层执法风险和企业税务风险。不可否认，这种观点有其合理性。不过，从国际经验来看，荷兰、美国、意大利、卢森堡等国家税收事先裁定制度的落地，并非一蹴而就，基本都经历了“先引入实践后逐步改造”的过程。从中国最近10多年推动税收事先裁定立法的实践看，走“先立法、后实践”的路径，在税收事先裁定的性质界定、申请对象、法律效力、裁定机关等诸多关键事项上，始终存在诸多争议。面对企业解决税收不确定性的迫切需求，通过有计划的务实实践寻求争议问题的解决方案，似乎是更加理性的选择。

　　从国际经验看，很多国家在引入税收事先裁定制度时，都选择了“先实践、再立法”的路径。举例来说，荷兰税收事先裁定就是经历多次重大改革后最终立法的。荷兰税收事先裁定制度是在第二次世界大战结束后的几年开始发展的。当时，为了减少境外投资者(尤其是美国跨国企业)在荷兰投资时面临的税收不确定性，荷兰政府向境外投资者提供与荷兰当地税务机关或财政部事先沟通的渠道，并提供事先承诺。这种承诺只在一段时限内有效，且通常只针对确定应税收入等简单事项。到了20世纪70年代，事先承诺再次引起公众兴趣，逐步进入实践。

　　当时，荷兰有11个税务监察机构负责征管企业所得税，并且这11个机构都具备受理及发布事先承诺的权力。因此，纳税人可以就同一项申请提交到多个税务监察机构，从而挑选对自身最有利的事先承诺来遵守，类似于购物时可以自行选择性价比最高的物品一样，这无谓地耗费了大量的税务征管资源，也大大削弱了事先裁定制度倡导的公平、公正和一致性原则。1976年，荷兰税务机关成立了事先裁定指导委员会，委员会成员由阿姆斯特丹、海牙、埃因霍温和鹿特丹地区的企业所得税税务局的代表组成。该委员会采取了一系列措施，消除了上述“裁定购物”现象。

　　此后，荷兰先后进行了6次重大改革，探索建立了“鹿特丹模型”、规定了标准裁定类型、建立了全面公开制度、探索了集中受理模式、全面扩大了受理范围，最终作为八项法令之一，于2001年3月30日公布。这项税收事先裁定法令主要描述了何种情况下可以事先获得税法适用的确定性，以及应当遵循的相应程序。法令对于事先裁定的申请内容，税收征管方面的对应程序以及流程作了详细规定，并明确事先裁定作为民法的一项协议的法律地位。自此，荷兰事先裁定制度建立起更完善、统一的行政法令框架，并沿用至今。

　　梳理西方国家税收事先裁定的引入过程不难发现，荷兰税收事先裁定的改革历程并非孤例。卢森堡、意大利、美国等国家在引入和发展事先裁定制度的过程中，都几经变革，最终才形成了目前的制度。尤其值得关注的是，即便是税收事先裁定制度已经比较成熟的上述国家，相关的改革也并没有止步。考虑到我国区域经济发展不平衡、纳税人数量多且税法遵从水平不一等客观情况，我国采取“边引入试点、边总结推广、边推动立法”的渐进方式，逐步推动税收事先裁定立法，似乎更有现实基础。

　　基于此，从企业的需求实际和税务部门的工作实际出发，建议鼓励各地以“先干起来”的务实心态，有计划、有针对性地选择特定区域和特定事项开展税收事先裁定试点，并对试点成果持续进行全国层面的经验集成，持续为最终的立法做足准备。同时，对可能引发的相关问题及时进行研究并做好应对预案。待时机成熟时，再推动税收事先裁定在国家层面的立法，会更加容易达成共识。最终形成的法律，也会更好地服务于实践。

　　来源：中国税务报 2024年01月12日  版次：05   作者：本报记者 张剀

　　早期报道——

企业期待事先裁定制度早日扎根中国

张剀       2012年2月

　　2012年2月10日下午，当记者来到中国海洋石油总公司(下称中海油)采访时，正巧赶上该公司举办成立30周年庆典活动。听说记者要采访有关事先裁定的话题，该公司财务管理部税务处处长何涛立刻表现出了浓厚的兴趣。何涛说：“中海油发展到今天，经历了不少风雨。残酷的市场竞争和肩上日渐重大的社会责任，要求我们必须要尽可能地减少包括税务风险在内的各方面风险，确保持续、健康发展。而事先裁定制度正是有效减少税收政策适用不确定性的重要制度安排，对我们今后的稳健发展而言，意义十分重大。因此，我们迫切地希望这一制度能够尽快在我国实施。”

　　一项减少税法适用不确定性的制度安排

　　企业之所以会面临税务风险，关键在于一些涉税事项存在不确定性。尤其是税收政策适用的不确定性对企业的不利影响非常大。包括我国在内的很多国家都存在这种情况：同样的一个税收政策，税务机关和企业的解读可能是不一致的，不同地区的税务机关的解读也可能存在分歧，即便在同一个税务机关内部，不同税务官员的意见也可能不一致(关于我国税法解读不规范的情况及其原因，本报1月30日《筹划专刊》曾有详细报道)。因此，很多国家的税务机关都一直在致力于减少税收政策适用的不确定性，以便于为企业创造透明的税收政策环境，让企业能够将注意力集中在发展壮大上，进而提高企业的市场竞争力。事先裁定正是在这样的背景下应运而生。

　　据毕马威税务主管合伙人何坤明介绍说，所谓事先裁定，就是税务机关就纳税人所提交的待定事项该如何适用税法所进行的解释。通俗地说，事先裁定就是一种制度化的政策解读，类似于我国常见的国家税务总局对下级税务机关的政策批复，只不过事先裁定的行文对象不是税务机关，而是企业，其法律地位相当于规范性文件。一般来说，事先裁定由一个国家的最高税务当局作出。

　　事先裁定带给纳税人的最大好处，就是可以大大提高企业税收政策适用的确定性。如果企业申请的涉税事项得到了税务机关的事先裁定，那么所有税务机关都必须遵照执行。即便这个裁定后来被证明是错误的，它所规定的税务处理方式也是唯一的，是确定的。比如说，如果某个企业要进行并购重组，但其并购重组的方式并不是现行税法中所明确列举的方式，那么企业的这种并购重组方式就很有可能面临税务风险。在有事先裁定制度的国家，企业可以就现行税法规定不明确的地方及未来并购重组中可能遇到的所有税收政策问题向税务机关申请事先裁定。裁定后，各地税务机关都需要按照裁定的结果统一执法。

　　再以记者在香港税务局网站上看到的一则事先裁定案例为例，R公司是一家香港公司，同时是A集团公司的成员企业，而A集团又受控于X国的B公司。R公司在香港没有办事处，也没有雇员，所有会议均不在香港举行，其董事都不是香港居民，并且在香港没有住所。A集团经营着多家网站，这些网站的服务器均属于一家设立在Y国的公司，而且这些网站的知识产权均归A集团旗下的另一公司所有。在这种背景下，R公司向上述关联公司提供服务的收入是否需要缴纳利得税，香港的《税务条例》并没有明确规定。如果贸然自行进行税务处理，日后必定面临税务风险。因此，R公司便于2011年向香港税务局提出了事先裁定申请。香港税务局经过调查核实，认定在R公司符合约定的14项规定的前提下，取得的收入无须缴纳利得税。这样，R公司的税务风险就得到了有效防范。

　　此外，事先裁定对于企业保持与税务机关的开放、透明关系，更准确地进行税务成本预算、为投资方减少财务报表中的不确定因素、消除被处罚的风险、更好地遵从税法都具有十分重要的作用。基于此，目前全球有很多国家都实行了事先裁定制度。

　　企业期待我国尽快实施事先裁定制度

　　鉴于国际上很多国家都已经实施了事先裁定制度以及该制度对增强税法适用确定性的重要作用，有关专家和大企业都期望我国能够尽快将事先裁定提上议事日程。毕马威税务合伙人拉克兰·沃孚斯表示，实施事先裁定制度是中国税制完善发展和走向现代化的重要一步，应该尽快着手研究。中海油财务管理部税务处处长何涛则表示，如果我国实施事先裁定制度，对大企业而言无疑是个福音。

　　据记者了解，在绝大多数国有企业中，总部设立专门税务管理部门的并不多见，专职负责税务事务的人员也不多，一般只有1人～2人。中海油不仅在财务部专门设立了税务管理处，而且给这个处配备了7个专职人员，是公司财务部人员最多的处室。中海油对涉税事宜的重视可见一斑。但即便如此，随着业务形式的不断创新，业务范围的不断扩大，税收政策适用的不确定性还是带给中海油很多困扰。

　　何涛告诉记者，中海油成立之初，总资产仅28亿元，净资产23亿元，销售收入4亿元。经过30年的艰苦创业和不懈努力，截至2011年，中海油拥有总资产7196亿元，净资产4626亿元，实现销售收入4884亿元，利润总额达到1140亿元。自创立30年来，中海油充分利用国内、国际两种资源、两个市场，不断开拓进取、发展壮大。如今，中海油正在实施二次跨越，未来面临的国内外竞争将日趋激烈。“众所周知，企业在‘走出去’参与国际竞争的过程中，通过重组并购等方式获取油气资源时面临非常大的税务风险，对企业的长远发展影响更是巨大。在我们未来的发展中，如果能就一些具有战略意义的重要事项向国家税务总局申请事先裁定，从而排除企业在税法适用上的不确定性，那么我们将获得一个更加透明的税收环境，这对我们提高市场竞争力大有裨益。”何涛说。

　　采访中，一些企业纷纷建议国家税务总局尽快着手研究制定我国的事先裁定制度。就事先裁定制度而言，企业最关心两方面的问题：一是由谁来裁定，二是是否由统一的归口部门来管理。何涛说，出台事先裁定制度的主要目的，是要减少税法适用的不确定性，在同样的涉税问题上所有企业都能够按照统一的标准来执行。因此，要做到这一点，必须由国家税务总局来进行裁定，而不能将这一职能下放到省级税务机关。

　　同时，还有企业财务人员表示，国家税务总局目前有很多职能部门都有权限管理企业的涉税事宜，因此必须明确其中的一个部门来具体负责事先裁定事宜，否则对企业而言将可能出现“多头找、找多头”的局面，那将是一个很大的工作负担。结合国际趋势及我国的实际情况来说，希望由国家税务总局确定一个部门统一负责、协调事先裁定事宜，也可以由这个部门牵头成立事先裁定委员会，这样既有利于减轻纳税人的负担，也有利于事先裁定制度在企业中推进。

　　有关专家表示，事先裁定不仅对企业有利，对税务机关也是有好处的。比如，促进纳税人遵从税法，减少税务机关审计时间，提高税务机关管理效能，尽早发现纳税人在税法适用中的问题，提示税务机关对纳税人进行培训的方向和重点，提升税务机关的整体形象，等等。