《税收规范性文件制定管理办法》条款释义

四、行政效能原则
行政效能原则，是指行政主体在实施行政行为时，应以最少的行政资源投入实现最优的行政资源配置效果。行政效能与行政效率不同，效率是指投入的工作量和工作成果之间的比率，它只能反映行政行为完成的速度，而不能反映行为的质量。效率高，效能未必就高。在税收规范性文件制定和管理中遵循效能原则，就是要实现立法资源的优化配置，其基本要求是：第一，在制定税收规范性文件时，不能仅仅注重数量和效率，更要强调质量，进行必要性、合法性与可行性论证，确保制定的文件合法、合理、具有可操作性；第二，不能仅仅注重制定工作，更要注重制定后的施行效果，通过立法后评估和清理等工作机制及时了解文件的施行状况，做好修订和废止工作。

第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，行政许可，行政审批，行政处罚，行政强制，行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。
【释义】本条是关于税收规范化性文件设定权的规定，即本条明确规定了税收规范性文件不得涉足的“禁区”。

事实上，本条规定不是《办法》的原创性规定，有关内容在《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》中已有规定，本条只是对其他法律法规规定内容的拷贝和整合。从立法原则上讲，对其他法律法规等已经做出规定的事项，其他法律性文件一般不必做出重复规定。但是，考虑这一问题较为重大，且在实践中尚未执行到位，《办法》重复做出了这一规定，目的是为了提醒各级税务机关和广大税务干部，并在制定出台税收规范性文件时认真遵循。

对立法权限做出限制是“法律保留原则”在税收立法上的体现。所谓法律保留原则，是指对有些专属立法事项，必须由全国人大及其常委会制定法律做出规定，行政机关不得涉及。推而广之，法律保留原则也可以被扩大解释为，有些立法事项只能由上位法做出规定，下位法不得染指。需要强调的是，法律保留原则中法律需要保留的权力，是有关保留事项的设定权，而非规定权。设定权与规定权是两种不同的权力。设定权是创设性权力，使一事物从无到有；规定权则是细化性的权力，使一事物从模糊到明确。法律保留原则规范设定权而非规定权，其主旨是，关乎公民、法人和其他组织的生命、自由、财产等重大权利的事项，不能由行政机关设定，更不能由位阶较低的规范性文件设定。

《立法法》第八条明确规定了必须由法律保留的若干事项，包括税收基本制度。此外，《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律也明确规定了法律保留原则和法律保留事项。《税收征管法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规执行”；《行政处罚法》第九条至第十四条、《行政许可法》第十四条至第十七条对行政处罚和行政许可的设定权分别做出明确，并规定规范性文件不得设定行政处罚和许可。根据国务院文件精神，行政审批参照行政许可法的规定执行，因此，规范性文件也不得设定行政审批。对行政收费和行政强制，目前尚无统一的法律对其设定权做出规定。但是，由于行政收费和行政强制权直接涉及公民、法人和其他组织的自由和财产等重大权利，根据法律保留原则，这些事项也不应当由规范性文件设定。

有必要说明的是，对法律保留事项应当秉持“谁设定、谁立法”的原则。但是，在实际工作中，该原则的执行还未完全到位。据有的业务主管部门反映，有些减免税事项经国务院批准后，授权财政部或者国家税务总局制定文件。在此情形下，总局有关减免税事项的规定，不应被视为税收规范性文件设定减免税事项。

第八条 税收规范性文件应当根据内容需要，明确制定目的和依据、适用范围、主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或有效期限等内容。
【释义】本条是关于税收规范性文件内容的规定。

法律性文件的内容一般可以分为两类：一类是规范性文内容，一类是非规范性内容。税收规范性文件也不例外。
一、规范性内容
行为规范是法律性文件必须规定的内容，具体是关于人们行为的法定模式和法定后果的规定，包括主体、权利义务、具体规范、操作程序等范畴。

行为规范的逻辑结构包括假定、处理和法律后果三部分。“假定”是行为规范中适用该规范的前提、条件或情况的部分；“处理”是关于行为模式的规定，即关于允许做什么、禁止做什么和必须做什么的规定；“法律后果”是对遵守规范或违反规范的行为予以肯定或否定的规定。行为规范的逻辑结构与条文结构并不是一一对应关系，即条文的表述方式可以有多种：一是将假定、处理和法律后果规定在同一文件的同一条文中；二是将假定、处理和法律后果规定在同一文件的不同条文中；三是将假定、处理和法律后果规定在不同文件的不同条文中。

各级税务机关在制定税收规范性文件时可以根据实际情况，以不同方式来表现行为规范的内容和结构。由于税收规范性文件在法律体系中级次较低，有关法律后果已由《税收征管法》等较高的法律性文件予以规定，因此，除特殊情况外，税收规范性文件没必要规定法律后果。

二、非规范性内容
非规范性内容包括关于制定依据、宗旨的说明，关于专门概念和术语的解释，关于该文件的生效或施行时间的规定，关于授权有关机关制定具体实施办法的规定，关于废止有关文件及其内容的规定，等等。非规范性内容虽然不是关于人们行为的法定模式和法定后果的规定，但是，如果不规定这些内容，有关行为规范将无法适用。因此，非规范性内容也是法律性文件内容的重要组成。

一般而言，非规范性内容主要包括以下几项：
一是制定目的和制定依据。制定目的和制定依据一般可以合并写在同一个条文，且在第一条中表述，顺序为先目的，后依据。有关制定目的的要求是：（1）格式要规范，一般表述为“为了……，制定……”。（2）需要用多句来表述时，顺序要合理。（3）内容要切实，不能把非目的性的内容写进去。制定依据一般要依法定依据，依据授权制定的税收规范性文件要以授权规定为依据。有关制定依据的要求是：不宜写得过于笼统，如未明示法律性文件名称；也不宜表述得过于具体，如只依据某一法律性文件的某些条款。

二是适用范围。主要指法律性文件在什么空间、对什么主体发生效力。空间效力包括地域和事项两方面的效力。税收规范性文件的地域效力一般由文件发文主体地位和层级表明，事项效力一般需在条文中明示。对主体的效力是指税收规范性文件对哪些人发生效力，这里的人包括自然人和法人。对主体的效力也要在文件中明示。

三是施行时间或有效期限。施行时间是指法律性文件生效执行的日期；有效期限是指法律性文件效力持续的期间。有关施行时间的内容请见本章第十四条的释义。

四是宣告有关法律性文件失效或废止的规定。一项新的法律性文件的出台，可能导致或必然导致已有的相关法律性文件不再具有效力。只要制定机关现行同级别或低级别的法律性文件与所制定的文件相抵触，就应当在所制定的文件中明示宣布其失效或废止。

五是明确解释机关或授权有关机关制定补充规定的内容。有关内容请见本章第十一条和第十二条的释义。

如前所述，非规范性内容也是税收规范性文件的重要组成。但是，由于情况不同，税收规范性文件需要规定的非规范性内容会有所不同。

第九条 制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，具有可操作性。
【释义】本条是关于税收规范性文件写作的基本要求。

法律性文件是一种特殊的公文形式，在语言文字方面有不同的要求。法律性文件中的语言文字，应当使用陈述方式，并遵循必要的规则。具体讲来，有关规则包括以下几点：

一是规范、严谨。规范是指语言文字应当符合常规；严谨是指语言文字的使用应当严密周详，逻辑合理，无懈可击。具体要求是：第一，注意使用规范的法律用语。对于法律、法规、规章规定的专门词汇、概念，应当正确理解、使用，不得随意以日常口语化的用法来表述。例如，“法定代表人”不能用“法定代表”来表示和代替。第二，应当按照实际生活中通常所理解的含义来准确地使用语言文字。在有的情况下，有的词汇、概念的含义可以同实际生活中同样语汇、概念的含义有所不同，但是必须严格控制，并且要对这些扩大或缩小了原来含义的词汇、概念予以界说，以避免发生歧义。第三，同样的词汇、概念表达同样的含义，不同的词汇、概念表达不同的含义。

二是简洁、通俗。简洁，主要是指言简意赅、切中要害；通俗，主要是指能使一般人有效地理解，通常不发生理解上的障碍。一方面，制定机关要用简洁扼要的语言文字来制定法律性文件。可以简洁扼要写成的条文不要增多字数，凑篇幅。不必要的字句一定要删除。无端重复的现象一定要避免。另一方面，制定机关要摒弃晦涩难懂、故作深奥的语言和文风，避免使用地方语言，而应当采用绝大多数公众易于接受的语言和文风。

三是准确、肯定。即用清楚、具体、明白无误的语言文字，表述假定、处理和法律后果以及其他内容。
法律性文件强调语言文字规则的意义在于：对制定机关来说，使用规范的语言文字可以使制定目的、意图、政策内容等更为准确、有效、充分地表现出来。对执行者和遵守者来说，可以凭借法律性文件的语言文字的特点和优点，准确理解各种法律性文件的制定目的、意图、政策内容，从而正确、有效地加以执行、适用和遵守。制定机关必须考虑上述两方面功能的平衡和统一。既不能一味满足政策和意志表述的完整性、准确性而忽略了执行者和遵守者的理解力，也不能一味满足执行者和遵守者的要求，造成日常用语的大量堆砌，甚至口语化。