税务行政程序重开应注意的事项

　　根据依法行政“有错必纠”原则，对于错误的行政行为，行政机关必须予以纠正。税务部门作为行政执法机关，也会遇到纠正错误的行政行为的情况。案件审判结束后，税务部门在后续处理中如果想采取行政程序重开的做法，笔者认为至少应注意以下三个问题。

　　一是能不能行政程序重开，再次立案检查?行政程序重开，源于德国《联邦行政程序法》，意指不可诉请撤销的行政行为所决定的事件将在新的程序中重新进行审查，必要时决定废除或者变更行政行为。能否再次立案检查应符合行政程序重开的相关要求。

　　从现行法律体系看，我国尚无统一的行政程序法，行政程序重开缺乏统一的成文规定，类似内容仅散见于一些单行法律法规，如行政处罚法第七十五条规定，行政机关应当对行政处罚行为认真审查，发现有错误的，应当主动改正。以往的税收法律、法规及规范性文件对此亦少有提及。但是，最近公布的《税务稽查案件办理程序规定(征求意见稿)》的第五十九条已赋予稽查局重新办理的权力，即在相应情形下，稽查局可以重新出具税务处理决定书、税务行政处罚决定书。

　　笔者认为，行政程序重开既可依相对人的申请进行，也可以由行政机关主动为之。行政机关依职权重开行政程序应遵循相关原则。虽然当前我国无统一成文规定，但在司法实践中，各级法院普遍肯定行政机关可自行决定重启行政程序。因此稽查局可重启行政程序，再次立案检查。

　　二是能不能出具相同或类似处理意见?程序重开的最终目的是清除违法行政行为，稽查局在重新立案检查后，做出的行政行为应充分保障当事人合法权益。行政诉讼法第七十条将主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六种情形作为撤销行政行为的依据。行政复议法亦有类似规定。因此，无论是行政还是司法，判断一个行政行为的合法性可以归结为三个方面，即事实、程序和法律适用问题。

　　事实是行政行为赖以存在的基础，基本事实认定直接关乎行政行为的存废;适用法律错误是行政行为违法最严重的情形之一;而程序违法一般不会对当事人权益产生实质性影响。但在司法实践中，有的法院对重新作出的行政行为未根据适用情形加以区分，仅依据行政诉讼法第七十一条规定，行政机关如以同一事实和理由重新作出的行政行为与原行政行为基本相同，即判决撤销行政行为。

　　笔者认为，行政程序重开后，稽查局做的行政行为虽然属于一个新的行政行为，但也同过去的行政行为有着千丝万缕的联系。如果是基本事实重新认定或适用法律重新选择，那么新的行政行为应当重新作出或部分变更。如果事实清楚、适用法律正确而仅仅是重新规范程序，则应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，此时的行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制，可以作出相同或类似处理意见。

　　三是行政程序重开后，新的行政行为是否具有可诉性?对于这个问题，笔者认为应区别不同情形而作不同审查。

　　如果稽查局已经改变原有行政行为，其作出的第二次决定应为新的行政行为，不存在提起司法救济的阻碍，即具有可诉性。值得注意的是，此时的诉讼请求应针对改变后的新行政行为提出。

　　如果稽查局未实质上改变原有行政行为，而仅仅是重新规范程序，此时的行政行为对当事人权利义务不产生实际影响，应属于“重复处理行为”。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(四)项的规定驳回起诉，即不具可诉性。

　　(作者单位：国家税务总局九江市税务局第一稽查局)