体育产业发展中的财税政策工具：选择、组合与应用

4.财税政策工具选择之关键：影响工具选择的因素探析

 

关于财税政策工具选择的影响因素，不同学者有不同的归纳和分析，但都存在强调影响工具选择的某一或某些方面的因素，而忽略其他方面因素的情况。综合起来，影响政策工具选择的因素主要有政策目标、工具性能、工具应用背景、以前的工具选择和意识形态等主要因素。此类因素的存在，注定选取正确的政策工具着实不易。况且，政策工具的选择并非只是一个纯技术的行为过程，多数时候在技术之外，还交织着公权力行使、不同偏好与利益表达和博弈等，以致实务中选择何种政策工具既有可能出于文化或制度上的原因，也有可能是因为决策者对某些政策工具更为熟悉，还有可能只是因为某一政策工具在特定时段内足够时髦。除此之外，一种政策工具被选用亦可能是因为政策的既得利益者比政策制定者更偏爱这种政策工具。比如，税收优惠就比补贴更能得到政策受益者的青睐。为此，在体育产业财税政策工具选择过程中，不仅要考虑政策工具效果等客观标准，而且要兼顾政策工具的可接受性、选择经验、偏好、惯例等主观因素。这就要求事先应对政策工具目标、界定成功的指标、副作用、数据问题、方法论问题、政治问题以及成本等关键性问题进行评估，探寻选定的政策工具实施后会发生什么。仅当立基于政策工具实施环境之上的政策目标、政策工具性能与体育产业属性、具体体育产品契合，才有可能选择出正确的财税政策工具，从而推动体育产业的发展（图1）。

4.1 政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果，其不仅为政策工具规定了方向，而且为政策工具的有效性提供了评判标准。在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点：首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。最后，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已经发生转变。如果目标已经转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。从国家政策层面看，不管是“22号文”，还是“46号文”，“加快发展体育产业”都是关键性目标。虽然“46号文”看似提出了“进一步加快发展体育产业”和“促进体育消费”两大政策目标，甚至官方也认为“今后的工作重点会放在大力培育体育消费上。”但“促进体育消费”不管是从结果，还是从手段上，都会根本上加快和推进体育产业的发展。从这个角度上说，加快体育产业发展才是当前体育产业领域最大的政策目标。财税政策工具的选择必须服务于这一根本性目标，否则，便会失去方向，偏离航道。

4.2 工具实施环境

目前体育产业领域存在一些财税政策工具实施效果不佳情况，主要原因在于选定工具时，较少从实施的角度进行考量。比如，“46号文”虽选用了“经认定为高新技术企业的体育企业，减按15%的税率征收企业所得税”优惠工具，但国家严格的高新技术企业认定标准与诸多的限制性条件，致使我国98%以上的中小体育服务企业被排除在高新技术企业之外，无法享受到该项优惠政策。［37］如此结果变相宣告了该项政策工具的“失灵”。从工具实施的角度看，选定财税政策工具尤其需要注意以下政策环境：第一，政府财政能力。政府财政能力的强弱是决定收入型政策工具和支出型政策工具的重要因素。如果政府财政能力很强，支出型政策工具被选用的可能性便大大增强，反之，政府则极有可能仰赖于收入型政策工具的实施以增加财政收入。第二，公共财政意识。“公共财政意识并非公共财政的意识，而是涉及财政问题的主体意识，是社会主体对于财政问题的认知和反映。”不言而喻，公共财政意识越高，支出型政策工具越应克制。工具选取过程中不仅要注重选择结果的可接受性，而且要恪守选择程序的民主性和科学性建构。第三，市场成熟度。一般而言，市场成熟度越高，激励性财税政策工具的采用越应该谨慎，否则，对市场主体的引导就容易成为政府干预市场的理由。第四，技术支持度。体育产业中，较多领域的财税政策工具选择有赖于技术支持，如果缺乏相应的技术支持，正确选取政策工具就是一句空话。比如，体育场馆、体育竞赛需要专门的技术支持，故对体育场馆建设与运行、体育竞赛组织与管理时的财税政策工具选择就应该考虑到技术状况。  

4.3体育产品类型

根据公共产品理论可将体育产品分为：体育公共产品、体育私人产品和混合体育产品（表6）。从体育产品类型与政策工具属性契合度上看，首先要考虑的是财税政策工具要不要介入体育产品。基于产品特性，给予体育公共产品以财税支持当无争议。同理，给予混合体育产品适度的财税支持也可理解。基于此种认识，如果政策项目是体育公共产品，属于基础性的、全民受益的项目，政府就应该多选择财政补贴、财政贴息、财政投资、财政拨款、财政转移支付等支出型政策工具，以激励提供者的积极性。如若政策项目虽属公共产品，但政府财力有限，则可以考虑以收入型政策工具中的彩票公益金为主创设产业引导资金，以引导社会资本投入其中。如果政策项目是混合体育产品，同样可以选取前述财税政策工具，只是支持力度应相对减弱。比如，在选择财政补贴时，体育公共产品就应该获得比混合体育产品更优厚的补贴待遇。

与体育公共产品与混合体育产品不同，体育私人产品不仅具有可分割性、排他性和竞争性，更主要的是具有盈利性。对待这类产品，除非理由正当，否则不应赋予财税支持，应由市场自动调节。倘若一概与体育公共产品、混合体育产品同等支持，则既有可能背离公共财政的本有之义，又有可能造成政府对市场的不当干预。毕竟，相对于政府干预，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。当然，如果是为了特定的产业目的考虑，选用财税政策工具也绝非毫无道理。因为市场具有优先性、决定性地位，也就意味着市场的有限性。面对市场失灵领域，政府介入不仅可能，而且必要。［42］比如，为了促进体育服务与体育用品的技术创新，便可选择税收优惠、补贴等财税政策工具。