日本碳税发展趋势与启示

来源:国际税收 作者:邓微达 王智烜 人气: 时间:2021-05-26
摘要:“十四五”时期我国将完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策,要注重税收与财政、税收与金融、税收与价格等政策的协调配合。

  一、引言

  党的十九届五中全会擘画了新征程奋斗蓝图,“十四五”时期要立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,不断推进高质量发展。需要看到的是,绿色是“十四五”时期高质量发展的底色,推动绿色发展、促进人与自然和谐共生是“十四五”时期的主要目标任务之一。2021年4月16日,在中法德领导人视频峰会上,中国国家主席习近平宣布“中国将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和,这意味着中国作为世界上最大的发展中国家,将完成全球最高碳排放强度降幅,用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和”。这是中国作为负责任大国向国际社会作出的庄严承诺,也是“十四五”时期乃至更长时期必须实现的目标。

  当前,气候变化成为影响世界经济发展的重要因素,海平面上升、极端气候现象及生物多样性锐减等严重阻碍了世界经济发展。Harris等(2017)研究显示,气候变化对全球经济造成2%至10%的影响。由于各国应对能力的差异,气候变化将进一步拉大发展中国家与发达国家之间的差距,加剧贫富不均现象,从而影响联合国千年发展目标的实现,也将阻碍人类命运共同体构建。根据联合国气候变化框架公约秘书处的统计,2020年全球碳中和承诺方增加了一倍。中国、日本和韩国等国陆续加入碳中和行列,承诺加入“奔向零碳”(race to zero)活动的企业成员已经覆盖全球GDP12%的份额

  2021年是“十四五”规划的开局之年,也是我国实现碳达峰的关键期和推进碳中和的起步期。我国要做好降低碳排放强度的相关工作,既要促进能源结构转型,构建清洁能源;也要推动产业结构调整,实现低碳转型,并以科技为重要支撑,推进创新驱动发展。在这一过程中,应充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用,通过税收政策助力绿色发展。2021年全国税务工作会议强调,“十三五”时期我国形成了以环保税、资源税、耕地占用税“多税共治”、以系统性税收优惠政策“多策结合”的绿色税收体系框架。应当说,绿色税收体系框架的确立对未来我国绿色发展将产生极大助力。但同时也要认识到,已有的绿色税收体系与“十四五”时期我国绿色发展的宏大目标之间还有一定差距,必须进一步完善和发展我国绿色税收体系框架。一方面,要立足现实,基于中国特色社会主义税收体系发展符合我国国情的绿色税收体系;另一方面,要借鉴国外绿色税收体系最新发展,总结共性规律,提炼符合社会主义市场经济的税收经验。日本是中国一衣带水的邻国,两国拥有共同的绿色发展目标。本文拟分析探讨日本近年来碳税发展趋势及面临的相关问题,以期为我国“十四五”时期绿色税收体系发展提供参考。

  二、日本碳税发展趋势分析

  理论界普遍认为,政府降低碳排放最为有效的工具是碳税等环境税政策(Baumol等,1988)。碳税是环境税的一种,主要针对二氧化碳排放征税,旨在通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖,保护自然环境。1990年芬兰成为第一个引入碳税的国家,随着《京都条约》和《巴黎协定》的陆续出台,碳税逐渐被各国所接受。1997年《京都条约》制定后,日本积极参与气候变化治理,于1998年公布《全球气候变暖对策推进法》,以应对气候变化。2007年日本开始征收碳税,当时名为环境税,是针对二氧化碳排放征收的独立税种,税率为2400日元/吨碳。2010年日本内阁府通过《全球气候变暖对策基本法案》,明确2020年之前日本温室气体排放量比1990年减少25%的目标。2011年日本对碳税征收方式和税率进行改革,将碳税作为石油煤炭税的附加税征收,征收基础由按照化石燃料的二氧化碳含碳量征收,改为按照化石燃料的二氧化碳排放量征收,税率为289日元/吨二氧化碳排放量。2012年10月1日,日本正式开始对石油、煤炭和液化气等能源征税,碳税改名为全球气候变暖对策税。由于2011年福岛第一核电站事故导致核电站运转率降低,2013年日本将2020年较1990年减排25%的目标改为较2005年减排3.8%的短期目标。根据《巴黎协定》,2016年日本明确2030年比2013年减排26%的中期目标和2050年较2013年减排80%的长期目标。2020年10月,日本首相菅义伟在执政后首场演说中表示,日本将致力于在2050年以内实现碳中和。2020年12月,日本环境省和日本国立环境研究所联合公布的2019年日本温室气体排放数据显示,2019年日本温室气体排放量同比减少2.7%,较2005年减少12.2%。2020年12月25日,日本政府公布《绿色增长战略》,对14个重要领域提出2030年至2050年需要实现的目标,并提及引入碳税可以抑制企业二氧化碳排放量,促进低碳技术创新。在日本碳税改革过程中,有三个关键性问题值得关注:

  其一,从整体执行效果来看,日本开征碳税能够带来双重红利(Double Dividend)。碳税作为一种环境税,一方面能够有效降低碳排放,减缓全球变暖,削减气候变化给经济社会造成的负面影响;另一方面,碳税征收可以增加财政收入。如果在保持财政收入不变的情况下,通过征收碳税增加的财政收入来降低资本和劳动相关税负,那么减税会降低对要素市场的税负扭曲,从而促进经济发展。由于碳税能够带来“环境红利”和“效率红利”的双重红利,使得理论界支持开征碳税等环境税。Lee等(2012)分析研究了2012年日本以附加税方式征收碳税后的影响,结果显示开征碳税将带来传统能源价格的上升,消费也随价格上升出现小幅度削减,同时碳税还给日本政府带来税收收入。如果碳税税率提升,且碳税收入得到有效利用,那么碳税将能够促进经济长期发展。Ikefuji等(2020)通过理论模型指出,在日本等国家经济长期停滞的情况下,碳税等环境税的引入能够有效缓解总需求停滞,刺激私人部门就业增长,就业增长带来的收入增长会进一步促进消费增长,最终将有助于日本经济走出停滞状态。Lee等(2018)侧重研究了日本碳税不同路径的“效率红利”,即在保证财政收入不变的情况下,利用碳税税收收入来替代其他税收收入,其他税收收入被替代意味着对此税种进行减税。论文测算了此逻辑下不同税种减税对经济的正面影响,研究结果显示,碳税替代消费税是实现“效率红利”的最有效途径。消费税的减税实际上提高了居民家庭实际收入,进而刺激消费增长,最终将有利于经济增长。碳税替代个人所得税也能起到类似刺激经济增长的作用。个人所得税降低将带来个人收入增加,进而带来消费支出增加,最终将带动总需求上升,从而刺激经济发展。效果最不明显的是碳税替代社保费雇主缴纳部分。虽然减少雇主缴纳部分后降低了企业经营成本,但由于价格刚性等因素,部分消费者不能获得相关收益,因此这一路径带来的经济增长效果最不明显。小嶋公史等(2018)基于日本减排中期目标和长期目标,运用欧盟能源-环境-经济模型(Energy-Environment-Economy Model for Europe,E3ME),对日本2030年和2050年之前的碳税税率变化趋势、二氧化碳减排目标和未来的能源结构进行了反推研究。预测显示,到2050年时太阳能、水能、风能和生物质能等可再生能源将占日本能源比例的一半以上,届时社会保障水平和经济增长率都将有所提升。但是由于碳税存在一定“累退性”,在实现2030年和2050年减排目标时,以基尼系数几何平均0.377为基准,日本基尼系数将于2030年和2050年分别涨至0.380和0.385,即居民收入差距将被拉大。因此,提升低收入人群的退税额是对抗“累退性”的必要手段。

  其二,从实际执行角度来看,日本碳税改革力度有待加强。虽然碳税的双重红利得到理论界广泛认同,但在实践中日本碳税征收力度明显不足。从表1可以看出,日本碳税水平明显低于北欧国家碳税水平。Lee等(2012)在分析日本碳税税制时指出,过低的碳税水平对碳排放的影响过小,且较难对日本经济增长产生重要影响。即便是较早开征碳税的OECD成员国,实际征收中也普遍存在征收力度较弱及征收范围过窄问题(王智烜等,2019)。原因主要是国家需要平衡征收碳税带来的短期和长期影响,虽然理论界普遍支持长期双重红利效应,但征收碳税短期内确实增加了被征收企业的成本。特别是当碳税集中在能源行业征收时,对交通运输等生产性服务业的影响会通过产业链传导至上下游。武藤慎一等(2013)使用一般均衡模型对日本碳税实施后减排效果和带来的经济影响进行计算,结果表明碳税虽然为政府增加了财政收入,但导致煤炭制品、运输器材、水运行业和房地产行业的实际生产总值大幅下降,给使用传统能源的相关企业带来经济损失。因此,包括日本在内的许多国家在征收碳税时,为避免企业和民众的负担急剧增加,普遍采取渐进递增的保守方式。日本开征全球气候变暖对策税时,分三次(2012年10月、2014年4月和2016年4月)上调税率,给予民众一定适应期,避免纳税人短期内的负担激增。Lee等(2012)认为,应将碳税价格提高37倍以上,才能带来碳排放20%的下降,进而实际影响企业和消费者行为,促进日本向绿色经济转型。龟岡澪等(2019)研究发现,征收碳税导致日本部分产业的市场价格上涨,使低收入家庭、寒冷地区家庭和老年人家庭的平均开支增大,应对价格上涨幅度较大的产业给予减免措施,以缓解特定日本家庭的经济负担。按照日本能源平均使用量估算,在完成三次税率上调后,平均每个日本家庭每年约增加1228日元的额外碳税负担。日本环境省呼吁民众通过节能减排来降低税负,如将夏季空调温度设定提高1℃,冬季暖气温度设定调低1℃,每年即可减少33千克二氧化碳排放,可节约1800日元税金。

  其三,从碳减排全局安排来看,日本碳税必须与其他相关政策形成合力。在实施碳税政策的过程中,日本政府认识到碳税政策必须与其他政策配合,才能让碳税充分发挥作用。在实施碳税政策之前,2011年3月,日本福岛县附近发生9.0级特大地震,福岛核电站受到海啸冲击造成苏联切尔诺贝利事故以来最严重的核事故。事故发生后,日本社会意识到核电站的危险,为回应民众关心,日本政府开始“去核”进程,即降低对核电站的依赖性。2012年开始实施的碳税旨在降低传统能源的使用,使日本社会转向使用清洁能源。而在巨大的“去核”成本及其他清洁能源相对匮乏的情况下,日本政府在加大碳税征收强度和力争能源转型上表现得举棋不定。Pollitt等(2014)研究发现,降低核能的确会带来GDP下降,但是如果能够结合能源价格的灵活调整、有效的碳税政策和相关税收收入的合理利用,则可以实现碳排放降低和GDP增长,即征收碳税的双重红利能够有效降低“去核”带来的不利影响。虽然理论模拟研究的结果非常理想,但在实际中运用却十分困难,因为模型结果显示日本政府需要将碳税提高至513美元/吨的水平,此举显然过于极端。由于碳税水平太低,日本东京和埼玉地区利用碳排放权交易框架(Emissions Trading Scheme,ETS)进行补充,总体来看,碳税与碳排放交易框架的结合值得探索(Arimura等,2020)。

  三、启示与建议

  结合日本碳税的发展趋势及经验,笔者对我国绿色税收体系发展提出以下几点建议:

  第一,认真研究碳税等绿色税种在我国开征的可行性,实现双重红利等目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第三十九章“加快发展方式绿色转型”指出,实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。2021年3月15日,习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上发表重要讲话,强调要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,要完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策,加快推进碳排放权交易。从税收角度来看,通过税收政策打好实现“碳达峰、碳中和”这场硬仗,是“十四五”时期深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容。当前,我国绿色税收体系已经建立,但距离匹配“碳达峰、碳中和”的税收体系还有许多工作要开展。目前我国税收政策应对气候变化还有一定短板,没有对二氧化碳排放进行明确征税的税种,环境保护税、成品油消费税及其他税种能否有效促进二氧化碳减排仍不明确。在完善和发展现代绿色税收体系的过程中,既要优化应税碳排放量计量工作,打好绿色税制基础;也要加强“碳达峰、碳中和”财税税收政策研究,为决策部门提供理论参考。同时,要借鉴包括日本在内的世界各国经验,发挥碳税等绿色税种长期双重红利效应,确保通过绿色税收体系实现改善环境和促进经济可持续发展的双赢局面。基于这一目标,在宏观层面上应对促进经济社会节约能源的税收政策做加法,既加强新能源建设,又要促使传统能源进行转型;还要对交通运输等碳排放重点行业做减法,通过税收政策降低这些行业的碳排放量。同时,还要注重税收政策对微观层面的指引,如应关注环境、社会和企业治理(Environment,Social Responsibility and Corporate Governance,ESG)中的税收问题,通过相关税收指引促进企业等微观个体主动实现绿色转型。

  第二,坚持系统观念,从实际出发谋划推动绿色税收体系发展。“十四五”时期首次提出坚持系统观念,这是党中央基于实践经验在新征程中作出的重大理论概述。结合日本碳税实施进程,运用系统观念谋划推动绿色税收体系发展,笔者认为有三个方面经验值得借鉴:一是加强碳排放机制配合。在日本,部分地方政府通过推动碳税与碳排放权交易的有效结合来降低当地碳排放水平。“十四五”时期我国将完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策,要注重税收与财政、税收与金融、税收与价格等政策的协调配合。在这一过程中,特别要注意政策实施力度,从日本实际执行程度来看,绿色税收政策需保证一定力度,才能达到减排效果。但同时也要关注税收政策的短期效果,尽量避免征管强度过大对经济带来的负面效应。二是加强边境税与境内税的配合。目前大部分国家仍过于关注碳税等境内税调整,忽视边境税调整。如果国内绿色税制调整过度,国内相关产品将受到境外碳排放调整较低国家的冲击。应加强边境税与境内税配合,既要研究日本开征碳税的影响,更要关注欧盟碳边界调整机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)的合理性。三是通过发展绿色税收体系转变国民理念。绿色税收体系旨在倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,让广大民众认识到绿色转型事关中华民族永续发展。2018年日本决定执行《第五次环境基本计划》,推进以可持续发展教育(Education for Sustainable Development,ESD)为基础的环境教育,从学校、家庭和职场教育入手,鼓励通过奖励机制激励普通民众、学校学生和职场工作人员自主参与到环境保护实践中去,并要求各省厅联合为全国教师开展环境教育相关培训,加强环境保护人才队伍建设。通过构建环境保护实践基地,让全体国民自发性地重视环境保护,被日本政府视为国民环境保护意识教育的重要路径,是实现低碳社会和自然共生社会的必经之路。我国应呼吁相关组织机构共同构建环境保护教育基地,增加国民参与实践的机会和场所,共同促进环境保护政策的实施。

  第三,从国际税收角度出发,必须看到绿色税收带来的国际税收合作契机。当今世界正经历百年未有之大变局,新型冠状病毒肺炎疫情深刻影响全球产业链,世界经济不稳定性和不确定性明显增加,单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。在国内外发展环境面临复杂变化的情况下,我国更应加强国际合作,凝聚共识应对风险挑战。2021年1月,美国总统拜登签署了新的应对气候变化行政令。日本、韩国等国家相继宣布将于2050年实现碳中和。结合中国“碳达峰、碳中和”的承诺,世界主要国家在应对全球气候变化上具有一致性。应以此为契机,加强绿色税收合作,拓展中日韩乃至亚太地区的发展共识,营造有利于我国改革发展的外部环境。同时,积极同各国一道建设绿色丝绸之路,使“一带一路”沿线国家(地区)更加认同人类命运共同体理念。发挥“一带一路”税收征管合作机制的引领作用,拓展绿色税收征管合作空间,为进一步发挥税收在国家治理中的基础性、保障性和支柱性作用增添动力。

  (本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第5期)

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