别了,土地财政!

来源:金融监管研究院 作者:杨晓怿 人气: 时间:2021-06-05
摘要:本次土地出让金转税务征收的核心影响并不在地产,而在财税体制、地方债务领域。新一轮的健全现代财税机制,只是刚刚开始。

  2020年6月4日,财政部公开了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综[2021]19号),正式提出将将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。

  这意味着每年全国超过8万亿的土地出让金归集、使用的路径将产生很大的变化,那么我们应当如何理解这一重磅政策的带来的影响呢?

  一、转列一般公共预算,做大地方财政盘子

  在今年4月公布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中,已经明确提出:加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算,加大预算统筹力度。将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算。

  土地出让金进入历史,虽然相应增加预算内财政收入,但是地方政府的收支自由度大幅度下降,很多地方政府自己比较难受!

  因此,财综[2021]19号实质上并未改变土地出让金的归属权和分配模式,只是根据深化预算改革的要求,将本来归属政府性基金预算的土地出让金等资金划归一般公共预算,并由税务局通过非税收入进行统一管辖,改变传统上自然资源部门对于土地出让金“自收自支”的管理模式。和之前土地出让金归地方政府所有一致的是,税务部门仍然将按照属地原则征收四项政府非税收入;这意味着土地出让金依然归属地方财政,只是管理体系、征缴方式进行了改革、产生了变化。

  并且,在土地出让金进入一般公共预算后,能够有效缓解地方财政的压力,对提升地方政府可用财力有比较显著的作用。据财政部数据,2020年地方一般公共预算本级收入100124亿元,地方国有土地使用权出让收入84142亿元。在改革过后,吸收了土地出让金后的地方一般公共预算将有很大的增长。尽管需要考虑土地相关的支出,但这对缓解地方财政的困境仍将有很大的改善作用;尤其是在提高地方财政的“六保六稳”方面,将有实质性的提升。

  另一方面,财政部对地方政府实施政府与社会资本合作(PPP)项目进行了支出限额的管理,要求地方政府每年用于PPP项目的支出不得超过地方一般公共预算的10%。因此,过去两年许多地方政府都反映用于PPP项目的支出已经基本达到上限,PPP项目入库的增速也比之前有了明显降低。随着财综[2021]19号的落地、转列一般公共预算支出的资金变多、地方财政盘子的进一步扩大,地方政府可用于PPP项目的支出也有望得到大幅度的增加,或将推动新一轮地方项目投资的进程。

  二、加强部门资金监管,健全土地配套税收

  今年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》,要求深化税收征管制度改革,着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。

  从现行体制来看,将过去由自然资源部门进行管理、在系统内“自收自支”的土地出让金等资金,统一交由税务局管理,确实可以实现加强监管、健全土地配套税收等问题,从根本上提升土地相关资金的征收与归集效率、降低征纳成本:

  一是加强土地类资金的归集使用,避免借土地违规举债。在地方财政预算管理中,涉及土地类的资金管理一直是监管的焦点;尽管经历了多次改革,但许多地方仍然存在以未出让土地、或者以土地整理为名进行融资、增加地方隐性债务的现象。因此,将土地出让金划转税务、通过更为健全的税收系统进行统一的征缴管理,有助于加强地方财政的资金归集与管理,避免土地领域的预算不实、违规举债。

  二是从土地出让开始进行土地类税收的全流程信息化管理,加强土地增值税等税收的征税与管理水平。土地出让是许多项目的源头,同样也是开发类业务、房地产业务的开端;将土地出让金交由税务局征收后,有助于税务进行信息化与大数据管理,加强各类税收的管控。如之前由于土地出让与土地开发间的多头管理,土地增值税很难进行全过程监管,只能依赖属地税务局进行核定征收,导致未能较好的起到调控土地市场的作用。因此,这一改革有望推进土地类税收的管理与征收,进一步完善税务监管体系。

  三是建立涉土地类业务的税务、财政、自然资源、人民银行等部门做好业务衔接和信息互联互通工作机制,从源头上对流入地产的资金进行管控。自2018年以来,金融监管已开启多项工作对流入地产行业的资金进行监管,但违规融资用于土地出让的情况仍然时有发生;因此,通过改革建立多部门的业务衔接与信息互联互通工作机制后,有助于对涉房资金进行更严密、穿透式的监管,有望将地产彻底“关进笼子”。

  三、剥离非行政性职能,加速政府投资改革

  自全面深化改革以来,政府职能已经历多轮调整;在整体市场化的目标下,构建服务型政府、进一步的剥离政府非行政职能、转变政府直接干预市场的目标已经非常清晰。

  因此,早在2018年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》中就已经提到:按照便民、高效的原则,合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围,对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批,逐步推进。财综[2021]19号的落地,更是通过土地出让金征管职责的转移,进一步推动来政府直接投资土地储备项目的转变。

  在当前的政策框架下,地方自然资源系统下辖的土地储备管理中心(事业单位)是地方进行土地整理、收储的唯一合法主体;但由于预算管理的限制,土地储备中心往往缺乏土地收储过程中所必须的拆迁资金,经常导致征拆进度缓慢、又或不得不违规举债。

  在土地出让金转由税务局管理后,有助于地方统筹资金、通过安排拥有更大可用财政的一般公共预算资金用于土地整理的资金周转;并且也可以在预算明确的情况下,将土地整理等工作通过政府购买服务、委托整理等市场化模式实施,进一步提高地方政府在土地整理项目上的运作效率,缓解地方项目实际运作中的诸多难题。

  因此,这一改革有望推动土地整理等一级土地开发领域的市场化程度,降低地方财政的资金压力与前期开发成本;同时也通过对预算的规范管理、按实际需求安排预算支出,解决政府投资项目中存在的资金不到位、拨付缓慢等现有痼疾。

  四、健全现代财税机制,防范地方财政风险

  目前,财政、税务体系的多项改革都是为了健全现代财税机制,以及从制度设计上、问题根源上来防范地方财政运行中可能存在的风险。因此,将土地出让金划转税务局征收也是这一目标下的具体举措:

  既旨在通过做大一般公共预算盘子,增强地方政府的资金统筹程度,也是降低潜在的财政运行风险;

  既通过税务管理减少土地出让金的违规挪腾、预算管理不严,也是增强土地类业务的管控,避免系统性金融风险;

  既推动政府职能的转变,剥离非行政职能,又推动各领域的市场化转型、开放更大市场交给社会资本。

  最后,随着政府收入制度的日趋完善,在深化预算改革中提出的“健全地方政府依法适度举债机制”也逐渐清晰。在“健全地方政府债务限额确定机制,一般债务限额与一般公共预算收入相匹配”的总体思想要求下,土地出让金转列一般公共预算带来的改变,有助于在不增加政府债务率的基础上加大一般债务的限额,通过现有的地方债管理机制来解决地方财政的燃眉之急、化解地方隐性债务风险。

  从中我们可以看到,本次土地出让金转税务征收的核心影响并不在地产,而在财税体制、地方债务领域。新一轮的健全现代财税机制,只是刚刚开始。


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