税务行政执法与刑事司法衔接的五个误区

自2001年7月9日《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）（以下简称移送规定）公布施行以来，各地税务机关移送涉嫌犯罪案件的数量逐年增加，在税务行政执法与刑事司法衔接实践中暴露出一些认识误区，值得关注。

    误区一 涉嫌犯罪案件移送主体只有税务局稽查局

    实践中，绝大多数涉嫌犯罪案件均是由税务局稽查局在查处税收违法行为时发现并移送的，于是不少人以为税务违法涉嫌犯罪案件移送的主体只有税务局稽查局。其实，不然。

     移送规定第三条指出，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送。该规定第二条明确，行政执法机关是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。根据行政处罚法、税收征管法及实施细则规定，各级税务局、税务分局、税务所以及省以下税务局的稽查局均是依法对税务违法行为具有行政处罚权的税务机关，发现税务违法行为涉嫌犯罪的，均应依法向司法机关移送。

    需注意的是，根据移送规定，税务局、税务分局办理涉嫌犯罪案件移送前须报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。省以下税务局稽查局和税务所是所属税务局（分局）的直属机构和派出机构，在办理涉嫌犯罪案件移送前须报经所属税务局（分局）局长批准。

    误区二 税务机关只能移送涉嫌犯罪的涉税违法案件

    实践中，税务机关移送的主要是涉嫌犯罪的涉税违法案件，但这不意味着税务机关移送的只能是此类案件。

    移送规定第十八条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发〔2011〕8号）明确，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现危害国家安全犯罪案件线索，依法应当向国家安全机关移送的，参照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》执行。此外，刑事诉讼法第八十四条规定，任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。税务机关在查处税务违法行为时，发现当事人涉嫌其他犯罪，如涉嫌故意销毁会计凭证、出具证明文件重大失实罪等，也应依法移送相关线索。

    需要注意的是，基于税务机关职权范围的规定，对于涉嫌犯罪的涉税违法案件，税务机关移送的是案件；对于涉嫌犯罪的其他案件，税务机关移送的是线索。

    误区三 税务机关只能向公安机关移送涉嫌犯罪案件或线索

    如前所述，税务机关应依法移送的不仅包括涉嫌犯罪的涉税案件，还包括在查处税务违法行为过程中发现的其他涉嫌犯罪案件或线索。

    根据刑事诉讼法等相关规定，涉嫌犯罪案件分别由公安机关、人民检察院和国安机关管辖。税务机关应依法确定移送案件的管辖机关并办理移送手续。具体来说，涉嫌贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利犯罪，向人民检察院移送；涉嫌危害国家安全犯罪，向国安机关移送；涉嫌其他犯罪，向公安机关移送。

    误区四 税务机关不能自行判断涉税违法行为是否涉嫌犯罪及是否移送

    有观点认为，涉税违法行为是否涉嫌犯罪不应由税务机关判断，而应由公安机关判断并确定是否移送。

    移送规定第三条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。此规定明确了税务机关自行判断涉税违法行为是否涉嫌犯罪的义务和判断的法律依据。同理，对于查处税务违法行为过程中发现的其他涉嫌犯罪行为，税务机关也应依据刑法及相关规定自行作出判断，认为涉嫌犯罪的应予移送。

    应注意的是，如果税务机关无法作出违法行为是否涉嫌犯罪的判断，可就立案追诉标准等问题向公安机关、人民检察院、国安机关咨询，案情重大的也可以直接移送案件或线索，由受移送机关依法处理。

    误区五 涉税犯罪案件应待刑事处理完毕再实施行政处理

    有税务机关认为，刑事处理由于其终局性，相对于行政处理具有天然的优先权，涉税犯罪案件应待刑事处理完毕再进行行政处理。

    事实上，现行法律规范中并未规定行政处理和刑事处理的先后顺序，涉税犯罪案件行政处理与刑事处理关系的协调，应根据税务机关与司法机关职权划分、行政处理与刑事处理内容构成、相关犯罪的立案追诉标准等综合判断。

    税务行政处理一般包括追缴税款、加收滞纳金、处罚款、没收违法所得等。刑事处罚分为人身罚和财产罚，财产罚包括处罚金、没收财产。刑事处理还包括对违法所得财物的追缴。在协调行政程序和刑事程序的关系时，以下层面的内容需要考量。

    税务机关和人民法院的职权划分

    对税收违法行为追缴税款、加收滞纳金属税务机关专属职权，这两项职权不因税务行政违法案件移交而转移至人民法院，且与刑事处理内容构成上也不存在交叉。故无论涉税违法案件是否移送，税务机关均应依法履行职权追缴税款、加收滞纳金，这两项行政处理不因刑事程序启动而中止。

    行政处理与刑事处理的内容构成是否交叉

    税务行政处理中的罚款与刑事处理中的罚金性质不同，但实质都是对违法（犯罪）行为人的财产进行惩罚性课处，故，罚款和罚金不能并列课（处）。

    移送规定第十一条指出，依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。中办发〔2011〕8号文件第一条规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。根据上述规定，税务机关移送涉嫌犯罪案件前已依法作出的行政处罚决定不因刑事程序的启动而停止执行，当事人应继续履行。税务机关移送涉嫌犯罪案件时未作出行政处罚决定的，刑事程序启动后行政处罚程序中止，待刑事程序终止后，需要进行行政处理的，重新启动行政处罚程序。税务行政处理中的没收违法所得程序与刑事处理中的追缴违法所得财物程序的协调，同理。

    税务违法行为刑事责任追究是否以行政处理完毕为前提

    根据刑法及其司法解释等规定，税务违法行为，根据追究刑事责任是否有必要前提可分为两类，一类是追究刑事责任以税务机关行政处理完毕为必要前提的违法行为，另一类是追究刑事责任不以税务机关行政处理完毕为必要前提的违法行为。对于前者，必须先进行行政处理，符合追究刑事责任条件的再依法移送公安机关追究刑事责任。如纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款，数额在五万元以上且占各税种应纳税总额百分之十以上的，根据刑法有关规定已构成逃避缴纳税款罪。但根据《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准（二）》的规定，须经税务机关依法下达追缴通知后，不补缴应纳税款、不缴纳滞纳金或者不接受行政处罚的才予立案追诉追究刑事责任（五年内因逃税受过刑事处罚或二次以上行政处罚又逃税的除外）。对于后者，如虚开增值税发票案，根据移送案件时税务机关行政处理程序的完成情况，按前述两项原则确定税务行政程序和刑事程序的协调。

（本文刊发于中国税务报2016年7月26日第7版，刊发时因篇幅所限删减的些许内容本文予以了补充。）