甬政办发[2017]85号 宁波市人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见

宁波市人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见

甬政办发[2017]85号     2017-7-8

各区县(市)人民政府，市直及部省属驻甬各单位：

　　为认真贯彻落实《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)、《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发[2015]58号)和《浙江省人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》(浙政办发[2016]43号)等文件精神，进一步深化全市商事制度改革，推进政府职能转变，创新和加强市场监管，结合我市实际，经市政府同意，特制定如下意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实党中央、国务院推进简政放权、转变政府职能的决策部署，按照职责法定、信用约束、协同监管、社会共治的原则，转变监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建具有宁波特色的事中事后监管机制，促进全市经济社会持续健康发展。

　　(二)工作目标。围绕依法行政、放管结合，加快厘清各部门市场监管职责；围绕信用信息共享共用，加快构建以信用监管为核心的监管制度；围绕增强监管合力、提升监管效能，加快推进部门间依法履职信息互联互通；围绕社会多元治理，加快构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局，努力在建成新型市场监管体系进程中走在全国前列。

　　二、基本原则

　　(一)职责法定。坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。

　　(二)信用约束。加快推进企业信用信息公示系统建设，推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的监管制度，让失信主体“一处违法，处处受限”。

　　(三)协同监管。建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，实现各部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，增强监管合力，提升监管效能。

　　(四)社会共治。推进以法治为基础的社会多元治理，健全社会监督机制，切实保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权，构建社会共治格局。

　　三、具体措施

　　(一)严格行政审批事项管理

　　1.严格实行审批事项目录管理。市场主体登记部门(市场监管局，下同)、审批部门根据国家工商总局公布的前置审批事项目录和省政府公布的后置审批事项目录，做好工商登记、审批工作。各审批部门根据法律法规、规章增加或取消工商登记后置审批事项的规定，及时报市政府提请省政府更新目录。除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。区县(市)政府不得设定或变相设定工商登记后置审批事项，不得擅自改变工商登记、审批的条件或程序。

　　行政审批中的具体条件、标准涉及环境保护、生产安全、消防安全、城市管理等相关规定的，审批部门要与有关主管部门做好沟通衔接，确保行政审批工作的顺利实施。不能协商一致的，各级政府要及时协调解决。

　　2.全面推行工商登记“双告知”。在登记注册办理环节，市场主体登记部门应当依据省政府公布的工商登记后置审批事项目录告知申请人，其拟从事的经营项目如须经审批方可经营的，应当到相关审批部门办理审批手续，未经审批不得擅自从事相关经营活动。申请人应当提交由法定代表人(拟任法定代表人、负责人、经营者)或其委托代理人签署的承诺书，书面确认已知悉市场主体登记部门告知的相关审批事项和审批部门，承诺在取得审批前不从事相关经营活动。

　　在工商登记注册后，市场主体登记部门要依据省政府公布的工商登记后置审批事项目录，以信息化手段将登记注册信息通过浙江企业信息交换共享平台及时告知同级相关审批部门。对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，将登记注册信息及时在浙江企业信息交换共享平台上发布，供相关审批部门、行业主管部门查询认领。已认领登记注册信息的相关审批部门应当及时将审批结果反馈至浙江企业信息交换共享平台。

　　3.依法公开后置审批事项办理流程。各审批部门要严格按照法定条件和程序，科学合理界定审批条件，优化审批流程，明确审批时限，制定审批操作规范，并向社会公开。取消重复性、形式化的审批手续和不符合经济社会发展的审批环节。各审批部门要积极做好审批前的行政指导，对符合条件的市场主体及时核发许可证或批准文件。各地、各部门要健全审批监督制约机制，及时发现和纠正违规审批行为，不断提高政府管理科学化、规范化水平。

　　4.规范行政证明出具行为。凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消。凡能与其他部门信息共享获取相关信息的，不得要求申请人提供证明材料。

　　(二)厘清监管职责

　　1.严格执行“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则。对《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)明确的186项监管事项，各相关监管部门要严格依法执行；涉及2个以上部门共同监管的，各相关部门要按照职责分工切实落实监管责任，不得推诿扯皮。对出现的部门职责争议，主办部门要主动进行协商，协办部门要积极配合；协商不成的，及时报机构编制部门协调。

　　2.进一步明确市场主体登记部门、审批部门、行业主管部门的监管职责。市场主体登记部门、审批部门、行业主管部门要改进监管方式，完善监管标准，落实监管责任，细化本部门的监管职责、监管对象、监管措施、监管要求等内容，建立符合事中事后监管要求的行政审批、行业管理、行政执法工作机制；认真履行职责，依法查处市场主体的违法经营行为，并加强与其他市场监管部门的协作联动，形成监管合力。

　　市场主体登记部门要重点围绕市场主体的法人资格监管、一般经营资格监管制定事中事后监管工作方案，健全随机抽查、重点检查相结合的日常监管制度，完善年报公示、信用监管、信用约束等市场监管长效措施。

　　审批部门、行业主管部门要结合审批事项特点、行业管理风险制定事中事后监管工作方案，加强对重点行业、重点领域、重点环节和重点商品的监管，提升发现问题能力，及时查处未按规定报经审批擅自从事经营活动的违法行为，防范区域性、行业性和系统性风险。同一经营事项涉及2个以上审批部门的，由其行业主管部门牵头制定事中事后监管工作方案，其他审批部门在职责范围内予以配合。

　　法律法规明确市场监管部门和监管职责的，严格依法执行。法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的，市场主体登记部门、审批部门和行业主管部门要按照职责分工履行好市场监管职责，及时发现和查处问题。对涉及工商登记前置审批的事项，未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门依法查处；对已取得审批文件、证件，未取得营业执照，擅自从事经营活动的，由市场主体登记部门依法查处。对涉及工商登记后置审批的事项，已取得营业执照，未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门依法查处；对未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动，涉及2个以上审批部门的，审批部门在各自职责范围内依法查处，并相互配合。经营事项不涉及许可审批的，由行业主管部门牵头监管，相关职能部门按照各自职责依法予以监管。

　　3.建立证照监管信息通报机制。市场主体登记部门、审批部门、行业主管部门在日常监管中发现应由其他部门负责查处的违法行为的，应当及时将案件线索和证据材料以书面形式告知相关部门；有条件的可以通过共享平台实施数据实时推送。

　　4.制定后续监管实施办法。各地、各部门要立足部门监管职责，积极研究监管新形势，研究出台贯彻落实本意见的后续监管实施办法，强化执行力。及时清理与本意见内容不相符的规范性文件，建立健全行政审批、行业主管与后续监管相一致的市场监管责任机制。

　　5.依法规范共同查处机制。审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后，应当主动牵头负责查处；依法提请市场主体登记部门牵头共同予以查处的，应当符合《行政处罚法》和《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》规定的关于相对集中行政处罚权的条件和要求。区县(市)政府根据当地执法机构设置和执法力量配置的情况，可确定其他执法部门行使牵头查处职责。

　　(三)创新监管方式

　　1.实现信息互联互通。依托浙江企业信息交换共享平台，实现市场主体登记部门与审批部门间的登记、审批信息及监管信息双向实时传递和无障碍交换。2017年6月底前，各部门应将其在履行职责过程中产生的主体登记信息、行政许可信息、行政处罚信息以及其他依法应当公示的信息，及时整理归集，自信息数据产生之日起20个工作日内，推送至浙江企业信息交换共享平台。

　　2.全面推广以随机抽查为原则的监管新方式。按照《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发[2015]58号)要求，各部门要对法律法规规章规定的检查事项，实行随机确定检查对象、随机确定执法人员，抽查情况及查处结果依法及时向社会公开。建立随机抽查事项清单、随机抽查对象和执法检查人员名录库以及随机抽查工作细则。推进随机抽查与社会信用体系相衔接。探索开展联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项，原则上应一次性完成，提高执法效能，降低市场主体成本。各地、各部门要在2017年底前基本实现所有行政执法事项“双随机、一公开”全覆盖。

　　3.加强对集中办公区的联合监管。加强对科技园、孵化园、创业园、创新工场、创业基地等集中办公区的监督管理。由各级政府牵头，联合市场监管、国税、地税、商务等相关部门出台集中办公区管理意见，明确集中办公区的准入标准、管理标准、优惠政策以及督促企业按时报送年报信息和即时信息等内容，促进集中办公区健康有序发展，为创业企业提供优质服务。

　　(四)健全部门协作监管机制

　　1.做好企业信息公示工作。各部门要严格履行法定职责，在职能范围内，积极督促市场主体履行信息公示义务，确保各监管部门信息互通。

　　2.实行信用风险等级分类监管。将企业信息公示与企业信用监管结合起来，依据信用分类、风险等级、监管职能，对企业实施以随机抽查为重点的监管措施；对有轻微违法失信的企业，通过公开失信记录、督促整改等措施加强监管；对有违法违规等典型失信行为的企业，采用公开违法记录、重点抽查、列入经营异常名录、市场限制等措施加强监管；对有严重违法失信行为的企业，适用重点检查、列入严重违法失信企业名单、市场禁入等监管措施。

　　3.严格落实失信主体资格限制工作。各部门应根据各自职责，严格贯彻国家各部委要求，加强部门协作，共建守法诚信的社会环境。

　　4.建立健全跨部门联动响应和失信惩戒机制。按照守信企业一路畅通、失信企业处处受限的原则，建立从市场主体准入到退出的全过程信用约束机制。2017年底前，市、县两级政府要依托浙江企业信息交换共享平台，建立健全跨部门联动响应机制，制定失信惩戒清单，在经营、投融资、高消费限制、土地供应、进出口、出入境、新设企业登记、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格资质审核等环节中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入。

　　5.加强风险监管监测研判。要树立“大数据、大监管、大运用”理念，依托浙江企业信息交换共享平台和企业信用信息公示系统，努力探索“互联网+企业信用监管”的新模式，构建“全市企业信用监管一张网”。加快完善风险研判和监测制度建设，建立健全风险评估指标及风险排查监测、研判预警、应急处理、防控联动等机制。科学设定风险数据采集点，整合有效相关信息，经常性研判市场主体经营行为，及早发现违法违规线索，有效防范化解区域性、行业性及系统性风险。探索建立网络监测、视频监控等非现场监管方式，综合运用预警提醒、约谈告诫等形式，强化市场主体及有关人员的事中监管，及时化解市场风险。

　　(五)构建社会共治格局

　　1.强化市场主体责任。有关部门和行业组织要定期开展企业法定代表人(负责人)依法经营法律培训、企业信息联络员信息与信用管理培训。制定企业信息与信用管理规范指引，推广企业信息与信用标准化管理，鼓励支持企业参加信用管理示范企业培育认定活动，提高内部经营管理质量，提升法律意识、诚信意识和责任意识。引导企业切实履行法定义务，主动接受社会监督。鼓励支持市场主体通过互联网为交易当事人提供信用评价服务，督促企业规范经营行为并承担社会责任，促进企业合法经营。

　　2.推进行业自律。推动行业协会建立健全行业经营自律规范和自律公约，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规。增强参与市场监管的能力，建立政府部门与行业协会商会间的信息互联共享、参与协作机制。发挥行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。不得对转移到行业协会实行自律管理的事项进行变相审批，不得向企业乱摊派、乱收费。支持行业协会商会开展行业信用评价工作，完善行业信用体系。通过政府购买服务等方式，委托行业协会商会开展信用评价、咨询服务、法律培训、监管效果评估，推进监管执法和行业自律的良性互动。

　　3.发挥市场专业化组织监督作用。依靠消费者委员会等社会组织，及时了解市场监管领域的突出问题，有针对性地加强监督检查。支持服务机构参与市场监督。支持仲裁机构、调解组织等通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议。积极构建第三方评估机制，培育发展和依法规范社会信用评价机构，支持开展社会化信用信息公示服务。

　　4.畅通社会监督渠道。完善12345民生服务体系建设，引导社会大众通过互联网、举报电话、投诉信箱等方式参与对市场主体的监督。利用新闻媒体等手段及时收集社会反映的问题，加大曝光典型案件力度，充分发挥社会舆论的监督作用。

　　5.加强与管理服务类组织的互动合作。引导各类管理服务类组织参与监督、服务和管理，借助其力量掌握市场主体登记备案、实际经营及联系方式等信息，延伸监管手臂，提高监管效能。各地要严格落实属地管理责任，及时组织协调相关部门开展综合治理。

　　四、工作要求

　　(一)加强组织领导。加强市场监管是各级政府的重要职责。市级层面要建立市场监管工作联席会议制度，负责统筹协调推进有关工作，适时通报工作进展情况。各地、各有关部门要建立相应制度，结合本地、本部门实际研究制定工作方案，明确监管责任和分工，细化监管举措，加强沟通协调和统筹推进，形成全市上下“一盘棋”、合力抓落实的工作格局。

　　(二)做好经费等保障。各级政府要做好“先照后证”改革后加强事中事后监管的统筹协调，加强商事制度改革、事中事后监管相关的信息化工作经费和人员保障，确保改革各项工作的顺利实施。

　　(三)强化督查考核。将市场主体事中事后监管工作纳入对各区县(市)政府、各职能部门的目标管理考核，加强督促检查。审计部门要加强对政策落实情况的跟踪审计，加大对履行法定监管职责、审批事项目录管理以及变相设定许可事项或改变审批条件程序等方面的审计力度。建立事中事后监管绩效评估制度，市政府每年根据评估情况适时调整相关监管政策和监管事项目录。

　　(四)加强宣传引导。各地、各有关部门要通过多种途径、采取多种形式宣传事中事后监管各部门职责、措施、工作进展情况和成效，鼓励和引导全社会参与，形成理解、关心、支持改革的良好氛围和舆论监督环境。

　　本意见自2017年8月9日起施行。

　　附件：任务分工和进度安排表

　　宁波市人民政府办公厅

　　2017年7月8日