营改增背景下构建国地税合作机制的思考

随着营改增、资源税与个人所得税等税制改革的推进，越来越多的自然人纳入征管与服务范围，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求也存在结构性失衡问题。从纳税服务供给侧结构性改革的角度，税务机关需要整合纳税服务资源，加强国地税合作，降低公共产品与服务的成本，解决纳税服务供给和需求的结构性失衡问题，从而可以更好地为纳税人提供纳税服务，增强纳税人获得感、满意度，提高纳税人遵从度。

当前国地税合作机制存在的问题

为贯彻落实中共中央关于《深化国税、地税征管体制改革方案》，2015年6月国家税务总局下发了《国家税务局、地方税务局合作工作规范（1.0版）》，提出国地税在服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合与其他合作方面开展32项合作工作，2015年12月底，《国家税务局地方税务局合作工作规范》升级到2.0版本，合作事项增加到44项。2016年7月国家税务总局下发国地税合作规范3.0版，新增了7个合作事项，重点修订了13个合作事项，并且对每一个合作事项都增加了落实标准。从各地国地税合作的实践来看，当前国地税合作机制建设虽然取得了一些阶段性和局部性成果，但也只能算有了点的突破，线的贯通、面的结合、块的格局都未形成，合作机制仍显得薄弱和欠缺。主要表现在：一是内部协作机制不完善。有的部门和人员对国地税合作的认识程度还不够，存在“上下不统一、左右不协调”的现象。如国地税合作多是由办公室、征管科技科和纳税服务科等科室来推动实施，其它科室的主动参与或者配合意识不够。二是对外联系机制不完善。国地税合作是一项全局性工作，需要财政、工商、银行等职能部门的密切配合和协作支持，但目前部门之间普遍存在壁垒与隔阂，加之彼此工作重心不同、发展层次不均、日常沟通不畅等问题，直接影响国地税合作的进度和质量。三是沟通反馈机制不完善。国地税合作没有形成长期性的、固化的、职能明确的联席会议制度，导致沟通反馈有时存在滞后性。四是信息共享机制不完善。由于国地税的管理和操作软件没有统一，导致国地税双方数据库信息不能自动地形成比对结果，彼此也就不能及时、准确地掌握共管户的相关信息。五是考核评价机制不完善。国税和地税部门一般都将国地税合作项目纳入各自目标考核范畴，但具体考核内容和标准存在差异，并没有形成统一的、共同遵循的考核评价体系。六是国地税机构不对称。国税局在一个市辖区仅设一个局，统管该地区的所有税收工作，而地税局在一个市辖区设多个地税局，分块管理该地区的税收工作，这样就出现一个国税局对多个地税局的现状，使得合作规范的落实难度加大。

推进国地税合作机制建设的建议

全面营改增后，国地税合作的大趋势已经深入人心，制度的不断成熟、技术的不断创新以及前期的合作经验积累，为国地税更加深入全面开展合作提供了有利条件，再加上营改增后地税局缺少了“以票控税”手段导致的管理瓶颈问题，而国税局又面临服务对象变化和数量增长带来的服务压力，迫切需要加强双方合作。比如，《营业税改征增值税试点实施办法》第五十一条规定，纳税人销售取得的不动产和其他个人出租不动产的增值税，国家税务局暂委托地方税务局代为征收。而营改增后地税负责征收的城市维护建设税、教育费附加等地方税费以及纳税人代开发票应缴的个人所得税等又需要依托国税。因此，国地税都迫切需要与对方合作从而提高征管与服务的质效。

（一）进一步积聚深化合作的整体合力。加强宣传，使国地税双方充分认识到合作是新形势下税务部门转变职能、提高执法效率的内在要求，是适应全面深化改革、创新税收管理和服务的必然选择，是落实绩效管理要求、切实转变作风的具体体现。同时，将该项工作任务细化，让各部门都参与进来，做到人人肩上有担子，提高工作的自觉性。强化部门联合，注重加强与工商、财政、银行等职能部门的协调与配合，对牵涉全局性的重要工作可提请政府牵头召开联席会议或印发相关文件，将国地税合作工作上升到政府的高度去推进，加快推动国地税合作事项落实。

（二）进一步完善深化合作的运行机制。一是在强化信息共享方面，结合金税三期上线运行，进一步加强顶层设计，从技术层面上打通国地税操作系统的隔阂，使两者达到高度融合，尽快实现在同一台计算机上实现两个系统的快速切换，实现“一人一机双系统”，最终解决好信息传递不畅、数据标准不统一、应用不到位等问题。二是在沟通协调方面，实行国地税联席会议定期例会和专题会议两种形式，通报合作工作落实情况，协商解决合作过程中遇到的问题，制定下一阶段工作计划和任务目标。三是在实际运行方面，实行重要情况定期通报制度，形成有发起、有响应、有操作、有推进、有成效的闭环运转模式。四是在跟踪问效方面，建立合作事项统一督导检查和绩效考核制度，将合作事项的考核指标分解到科室和个人，明确时间表和任务书，由国地税合作工作办公室统一进行督查和考核，结果纳入双方绩效管理系统，作为年度评优评先的依据。

（三）进一步拓展国地税合作的领域。在联合开展纳税服务的基础上，不断增加国地税合作的内容，在税务稽查、纳税评估、巡查巡管、欠税清缴和税源调查等方面进行全面联合。将国地税合作的模式向下延伸，整合基层分局的办税厅点，把双方相关人员集中在一起合署办公，并合力升级完善办税功能区域。对于划分区域一致的纳税人，国地税分局双方可以进行联合巡查巡管、联合入户调查、联合获取信息等，从而使国地税合作纵向到底。结合国地税双方的特点，共建税收服务文化，统一服务规范、标准、口号，打造共同的纳税服务品牌，提升税务部门在社会各界的影响力。

（四）进一步提升国地税合作的水平。一是建立风险管理合作机制。在分别研究确定年度重点风险管理事项的基础上，互相通报风险管理战略规划，协商制定年度风险管理合作计划，协调日常风险管理事项。双方于风险管理合作计划实施前，将风险识别信息、共管税种风险指标等进行共享，分别进行风险识别、等级排序，确定高风险纳税人。对于双方共同认定为高风险的纳税人，应共同确定应对方式、应对层级和应对部门。二是联合设立网上办税服务厅，逐步拓展网上登记、网上申报、网上咨询、网上涉税审批、网上表证单书下载等功能，为纳税人提供更加方便快捷的服务。同时，扩大自助服务覆盖面，国地税双方同时在联合办税厅安装各自的自助办税终端，为纳税人办税提供最大便利。

（作者单位：国家税务总局税务干部进修学院 扬州市地方税务局）