国税函[2006]872号 国家税务总局关于开展全国税务系统税收规范性文件清理工作有关问题的通知

国家税务总局关于开展全国税务系统税收规范性文件清理工作有关问题的通知

国税函[2006]872号        2006-09-20

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：

　　为贯彻落实《国务院关于印发〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》(国发[2004]010号)的文件精神，总局对截至2004年底总局发布的税收规章和规范性文件进行了全面清理，并发布了一批全文或部分条款废止失效的税收规范性文件目录(国税发[2006]62号)。同时，对于总局与其他部委联合发布的税收规范性文件，将在近期对外发布第二批清理结果。按照工作安排，今年下半年将集中开展省以下各级税务机关的税收规范性文件清理工作。现就开展此项工作的有关问题通知如下：

　　一、充分认识开展税收规范性文件清理工作的重要意义

　　近年来，随着依法治国基本方略的确立和依法行政的逐步推进，特别是2000年《立法法》实施后，中央及社会各界对行政立法活动进行规范的要求越来越高。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第18条规定，“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济制度、扩大对外开放和社会全面进步和需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”。法律、法规、规章和规范性文件清理工作作为提高制度建设质量的重要措施，已经成为依法行政工作的重要组成部分。对于有规范性文件制定权的各级税务机关而言，应当及时、全面、彻底地清理各类税收规范性文件，不断提高税收制度建设质量，为全面推进依法治税奠定坚实的制度基础。

　　近年来，随着税收执法工作的不断规范，税收制度建设中一些较深层次的问题逐渐显露出来，许多规范性文件在内容方面年久失修、重复交叉，有些规定已经明显不合时宜，有些文件违背上位法或不具有可操作性，一些纳税人在近年来的税务行政复议、诉讼中对此提出了异议，基层税务机关对此反映强烈，税收执法中存在的制度风险有所增加。因此，在各级税务机关中开展一次集中、彻底的税收规范性文件清理工作是十分迫切和必要的。通过此次集中清理工作，要摸清各类税收规范性文件的底数，找出税收规范性文件中存在的问题和漏洞，提出解决方案，使现行各类税收规范性文件更加规范化、系统化。同时，借助此次清理工作契机，各级税务机关要认真总结税收行政立法工作中的经验和教训，完善税收规范性文件的制度管理机制，逐步建立一套日常的税收立法评估机制，使税收规范性文件清理工作日常化、制度化。

　　二、清理工作的任务、方法和安排

　　(一)清理范围

　　此次清理工作的范围为截至2006年3月1日前，各级税务机关发布或与其他部门联合发布的在本辖区内对征纳双方具有普遍约束力的全部税收规范性文件。各级税务机关所在地的党委、人大、政府或其他部门(以下简称当地党政部门)制定发布的涉税文件也一并列入此次清理工作范围。

　　(二)清理标准

　　本次清理工作应逐文逐条进行，按照“有效、简洁、规范”的原则要求，确保全部税收规范性文件及所有条款的系统化和规范化。具体清理标准如下：

　　1.有效性：即被清理文件或其中条款是否已经失效或废止，可分为三种情况

　　(1)“执行时间过期”：即被清理文件或其中条款规定了文件的执行时间，并截至2006年3月1日之前没有新的文件明确延续。

　　(2)“管理对象灭失”：即被清理文件或其中条款中指向的对象已经不存在。

　　(3)“被后文废止”：即被清理文件或其中条款已经被其后发布的文件所明确废止，或所依据的上位法被废止或已失效。

　　2.简洁性：即被清理文件与其他文件是否相互重叠、重复规定，分为两种情况：

　　(1)“全部内容重复”即被清理文件的全部内容与其他文件完全一致，没有存在的必要。

　　(2)“部分内容重复”即被清理的文件中部分内容与其他的文件重复，相关内容可以删减。

　　3.规范性：即被清理文件或其中条款与其他文件是否相互矛盾、冲突或存在立法技术上的问题，可分为三种情况：

　　(1)“与上位法相抵触”：是指被清理文件中的全部或部分内容超越法定权限或与上位法相抵触。

　　(2)“文件规定不合理”：是指被清理文件中的有些内容规定不严谨、逻辑不清晰、不易于操作或不适应当前的实际情况。

　　(3)“文件规定之间不协调”：是指被清理文件或其中内容与其他同位阶文件的规定相互矛盾，并没有明确的修改或替代关系，或者被清理文件与其他文件对于某一实际问题都没有规定，从而造成适用文件的真空。

　　(三)清理方法

　　此次清理工作原则上采取自上而下逐级清理的方式进行，即先由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局(以下简称各省税务机关)根据总局文件的清理结果，清理本级税务机关及党政部门的各类规范性文件，待各省税务机关公布清理结果后，再由市、县各级税务机关逐级依次进行清理，以确保清理结果的准确、有效。

　　本次清理工作的基本方法为“先理后清”，即应当在上级税务机关公布的清理结果的基础上，先理顺本级税务机关制定的税收规范性文件中各种规定的关系，对照清理标准查找问题，提出清理建议。在不同税种的清理工作中，可以按照该税种的税制要素将所有文件进行初步分类，然后确定其中某一个基本规定较为全面的文件为清理基础，以此文件为基点按时间顺序向前或向后逐条清理。在清理过程中，要对某类问题做出规定的不同文件进行比较分析，进而得出准确的清理建议和结论。

　　(四)清理工作进度安排

　　1.部署准备阶段。各省税务机关应于2006年9月中下旬就此次清理工作进行统一部署和动员，制定详细的清理工作方案，确定本地区清理工作的任务分工，整理所需清理的文件目录。

　　2.提出清理意见阶段。2006年10月初至2007年1月底，各业务部门按照清理工作标准的要求，对业务范围内的文件提出初步清理意见。

　　3.分析评估阶段。2007年2月初至2007年3月底，各省税务机关组织人员集中对初步清理意见进行分析、评估，提出对清理结果的处理意见，撰写初期清理工作报告。

　　4.审议确认阶段。2007年4月-5月，各省税务机关对初步清理意见进行集体审议，确认清理结果。

　　5.发布上报阶段。2007年6月底前，各省税务机关将清理结果对外进行发布，并将清理情况报告和相关附表上报国家税务总局(政策法规司)。

　　(五)清理结果的处理

　　对清理出的各类问题，各级税务机关应当认真研究，及时处理，巩固清理成果。

　　1.公布失效或废止的文件及条款。各级税务机关要按照“谁制定、谁清理、谁公布”的工作原则，将清理出的需废止或失效的本级税收规范性文件及条款目录以发文形式公布，并同时抄报上一级税务机关。对与其他部门联合发布的税收规范性文件，应当就清理建议征求有关部门的意见。其中，由税务机关主办的文件由税务机关自行公布清理结果，由其他部门主办的文件建议由主办单位公布清理结果。

　　2.及时研究修改有关税收规范性文件。对清理出有问题的税收规范性文件，如暂时由于条件不够成熟等原因不能宣布废止或失效的，各级税务机关应当加紧研究，提出修订或完善的建议，尽快制定发布新的税收规范性文件进行替代。

　　3.积极提出清理建议。对清理出有问题的当地党政部门制发的税收规范性文件，各级税务机关要积极向有关部门提出处理建议和意见，并同时报上一级税务机关。在清理工作中，如发现上级税务机关制发的税收规范性文件存在问题，各级税务机关应当积极向上级税务机关提出建议和意见，确保全部税收执法依据的规范化。

　　4.做好统计上报工作。清理工作结束后，各级税务机关应当分别填制《现行有效的税收规范性文件目录》(附件1)、《废止或失效的税收规范性文件目录》(附件2)、《税收规范性文件清理情况统计表》(附件3)、《党政部门涉税规范性文件目录》(附件4)，上报上一级税务机关。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局应当于2007年6月底前将清理情况报告和上述四个附表上报国家税务总局(政策法规司)，其中，附件1、2、3只报省本级税收规范性文件的清理情况，附件4应包括省、市、县(区)各级党政部门制定的所有涉税规范性文件清理情况。

　　三、清理工作的具体要求

　　集中开展省以下各级税务机关税收规范性文件的清理工作，是当前推进依法治税工作的重要措施，各级税务机关务必要高度重视，各级主要领导干部要将此项工作摆上重要议事日程，集中时间和必要的人力抓好落实，确保清理工作取得实效。

　　(一)要精心准备，制定详尽的清理工作方案。各地在启动清理工作之前，要借鉴总局清理工作的经验，制定明确、详细的清理标准，适当制作部分清理实例样本，使所有参与清理的工作人员准确掌握清理原则和方法。要按照部署准备、提出清理意见、分析评估、审议确认、发布上报等不同环节确定详细的清理工作方案和时间表，确保清理工作有序开展。

　　(二)要高度重视，充分调动各方面的力量。各级税务机关要成立专门的清理工作领导小组，由局领导担任组长，各业务处室的主要领导是清理工作领导小组的组成人员，领导小组办公室设在政策法规部门，负责部署、督促清理的各项工作及任务落实情况，及时协调各部门意见。各业务部门要按照各自的业务分工，负责组织相关规范性文件的清理工作，提出初步清理意见，并对清理中出现的疑难问题及时向清理领导小组办公室反映。各级税务机关可以抽调各方面的业务骨干组成临时性的专门工作班子，为清理工作提供充分的组织保障。在清理工作中，不仅要重视本机关各业务主管部门的清理意见，还要注重听取基层税务机关在实际操作中反映出的问题，努力使清理意见达到科学性与可操作性的有机结合。

　　(三)要认真细致，确保清理结果干净、彻底。要仔细梳理，将所有本机关单独发布或与其他部门联合发布的所有规范性文件都要纳入清理范围，要特别注意整理当地党政部门制发的涉税文件，确保清理对象的完整性;要做好清理意见的分析评估，力争使发现的每一个问题都能得到妥善的处理;要通过适当方式将清理结果向社会公开，保证全部税收执法依据的现行有效。为确保清理工作的质量，总局将适时组织对各地清理情况进行督导和检查，并对清理工作开展不力的单位进行通报。

　　(四)要持续改进，不断提高税收制度建设质量，建立规范性文件的定期清理和评估机制。要认真查找制度建设中存在的问题，深入进行原因分析，在充分总结清理工作的基础上，结合贯彻《税收规范性文件制定管理办法(试行)》和总局关于完善规范性文件公文处理办法的要求，改进税收制度建设的各项工作，努力提高新出台的税收规范性文件的质量。通过开展此次清理工作，各级税务机关要积极总结清理工作经验，对清理的方法、内容进行梳理，并在今后的工作中建立定期的税收规范性文件清理和评估机制，确保税收规范性文件的系统化。

　　附件(略)：

　　1.现行有效的税收规范性文件目录

　　2.废止或失效的税收规范性文件目录

　　3.税收规范性文件清理统计表

　　4.党政部门涉税规范性文件目录