让涉税专业服务做大做强——访全国政协副主席、农工党中央常务副主席刘晓峰

2016年4月，刘晓峰副主席率全国政协“涉税专业服务的法治保障”调研组赴天津、上海进行专题调研（摄影/刘人万）

发展涉税专业服务，是我国市场经济发展的需要。随着我国市场经济的快速发展，纳税人快速增加。现有企业纳税人约4500万户，年均增长18%；自然人纳税人约3000万人，如个人所得税改为综合与分类相结合税制，将呈几何级数增长。而税务机关现有一线税收管理员仅27.7万人，年均增长仅为1‰，人均管户超过160户，东南沿海地区近1000户，部分地市突破8000户。征管工作量加大和税务机关服务资源有限的矛盾日益突显，需要涉税专业服务弥补公共服务的不足。

另一方面，随着税制和税收征管体制改革的不断深化，“营改增”的全面推开，“构建税收共治格局”的提出，涉税专业服务的地位和作用越来越突出，纳税人对涉税专业服务的需求十分迫切。我国涉税专业服务队伍无论从人员数量、整体素质还是服务能力方面看，都显得不足。

发展涉税专业服务，是改善我国营商环境、提升国际竞争力的需要。据世界银行公布的《2016年营商环境报告》，中国大陆营商环境排名第84位。依法纳税是否便利就是影响一个国家营商环境的重要因素，关键是专业性的涉税服务是否发达。

许多西方市场经济发达、国际竞争力强的国家，都有健全的涉税专业服务法律制度，都有壮大的涉税专业服务队伍。发达国家个人和企业由涉税专业服务机构协助完成纳税申报的比例超过60%，德国更是高达90%以上，而我国仅有约11%。因此，从改善我国营商环境，提高我国经济的国际竞争力方面看，迫切需要加快发展涉税专业服务。

发展涉税专业服务，是我国扩大对外开放的需要。随着对外开放的进程加快，税收国际化已成为不可阻挡的趋势。国外境外税务专业服务机构和人员“走进来”，直接提供涉税专业服务。

国家大力推进的“一带一路”战略，也需要国内涉税专业服务机构和人员走出去。由于我国涉税专业服务机构和人员的法律地位不明确，无论是在境内为外资企业提供服务，还是到国外执业，都有可能遇到法律障碍，不利于国家税收利益和税务管理主权的维护，不利于为推进“一带一路”战略保驾护航。

经过深入调查和分析，专题组认为，涉税专业服务进一步发展面临的主要问题和困难，主要有以下两条：

►一是立法不够，法治保障不到位。

涉税专业服务，特别是涉税鉴证业务，不是一般意义上的民事代理行为，与税收征管工作紧密联系，涉及国家和公共利益，应有专门法律规制。

我国分别于1993年和1996年颁布《注册会计师法》和《律师法》，确立了注册会计师和律师的法律地位和法定业务，但都没有针对涉税专业服务作出相关规定；而作为涉税专业服务主力军的税务师行业，至今没有行业专门法。

立法的缺失，造成涉税专业服务的法律地位不明，没有法定业务，难以拓展高端服务市场，实现高层次发展，严重制约了职能作用的发挥。

►二是政府的支持与监管不够，执业环境有待改善。

由于无立法保障，涉税专业服务社会组织出具的涉税鉴证报告效力、公信力不高，一些税务机关感到难以理直气壮地采信，影响了征管效能的进一步提高，也造成涉税专业服务资源浪费。

另一方面，仅靠《注册税务师管理暂行办法》这一部门规章，受行政处罚法、行政许可法的制约，税务机关对涉税专业服务市场难以实施有效的事中事后监管，导致了涉税专业服务市场乱象：部分没有专业资质的机构和个人违法提供涉税服务，出具虚假鉴证报告，牟取不当利益，造成国家税收利益和纳税人合法权益的损害。

►一是修改《税收征管法》相关条款。

修改《税收征管法》第八十九条，明确涉税专业服务社会组织的法律地位和法定业务。具体表述为：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人办理税务事宜。

其中，办理涉税鉴证业务应当由会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等承办。”这样修改有立法先例可循，《公司法》《房地产管理法》《环境影响评价法》三大诉讼法以及刚刚通过的《资产评估法》，均对相关中介机构的资质、设立条件和法律责任等作出了规定。

►二是尽快制定税务师行业专门法。

国家应尽快制定《税务师法》，或先由国务院出台《税务师条例》，对税务师事务所组织形式、设立条件、业务范围、执业人员资质以及法律责任等进行规制。

制定行业专门法，是规范税务师行业发展的根本大计，也有国外立法经验可资借鉴。日、韩、德等国有专门立法，如日本的《税理士法》、韩国的《税务士法》，德国的《税务顾问法》，规定了从事税务代理业务的资格和程序，明确了事务所设立的条件和法定业务范围。

2009年，澳大利亚修改《税务代理服务法案》，增加了税务服务代理人登记注册和资质管控的规定。2011年，美国修订《纳税人代理执业规则》，对从事申报表编制代理服务的人员，提出了登记、强制赋码和资格考试、后续教育等要求。2013年，世界经济合作组织（OECD）在《各国税收征管比较报告》中指出：强化社会机构税务服务立法、将其纳入征管体系，已成为国际社会所倡导的发展趋势。

►三是政府要加强支持和监管。

税务机关要按照中央关于“构建税收共治格局”的要求，用好市场机制，探索政府购买税收服务，鼓励和引导纳税人使用涉税专业服务，以便对公共服务形成有效补充和延伸。

同时，税务机关要依托信息化平台，建立涉税专业服务行业数据库，加强对执业机构和人员的日常管理；完善行业执业规范标准，丰富执业检查手段，加强事务所内部质量监控，促进执业质量稳步提升；创新事中事后监管手段，探索实施信用评级制度和黑名单制度，促进涉税专业服务市场规范发展。

►四是行业要加强自身建设。

行业协会要切实发挥作用，注册税务师协会要与律师协会、注册会计师协会一样，进一步提升行业服务和管理能力，加强对行业的培训和指导，促进行业以优质的服务赢得市场。

涉税专业服务社会组织要抢抓我国市场经济快速发展和改革不断深化的机遇，强化内部管理，创新服务形式，提高服务质量，做专做精，做优做强。税务师、注册会计师、律师三大涉税专业服务队伍要各展所长、有序竞争、错位发展，共同开拓市场。