第三方信息在个人所得税征管中的应用初探

来源:国际税收 作者:王葛杨 人气: 发布时间:2020-07-23
摘要:党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总体目标,开辟了中国之治新境界;同时全会也为税制改革指明了方向,强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重。作为直接税的一种,个人所得税制在推进共建、...
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  党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总体目标,开辟了“中国之治”新境界;同时全会也为税制改革指明了方向,“强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重”。作为直接税的一种,个人所得税制在推进“共建、共治、共享”的税收治理体系和治理能力现代化中显得尤为重要。2018年新一轮个人所得税改革建立的综合与分类相结合个人所得税制为税收征管带来了前所未有的挑战。面对数以亿计、流动分散的自然人纳税人,第三方信息的应用必将是个人所得税征管方式革新的重要组成部分。

  一、现行第三方信息在个人所得税征管中的应用情况

  (一)第三方信息界定

  第三方信息是指在日常运营或者实施管理活动中,征纳双方以外的第三方主体因与纳税人有相关活动而掌握的与其相关联的涉税信息。其主要是基于第三方主体与纳税人之间的管理或经济关系而产生的。掌握纳税人信息的第三方主体范围广泛,包括政府机关、各类组织、企业雇主、个体商户以及其他自然人等。

  在各类社会活动中,仅仅依靠征纳双方主体获取并提供的涉税信息对于税收征管来说是不完整且不对称的;此外,税务机关倘若无法掌握足够的信息,往往会导致税收流失。在此情况下,第三方主体掌握的海量纳税人原始数据可以作为纳税人申报信息和税务机关所获得信息之外的重要补充,共同构成税收管理工作所需的信息基础,为税务机关依法进行税收征管提供重要支撑。因此,构建第三方涉税信息共享制度,有助于税务机关高效收集和利用第三方主体掌握的纳税人涉税信息,打破征纳双方的信息不对称状态,提高税收征管的质量和效率,为构建税收治理体系和治理能力现代化奠定有力的数据基础。

  (二)第三方信息在个人所得税征管中的应用现状

  新一轮的个人所得税改革,是新中国历史上覆盖面最广、力度最大、关注度最高的个人所得税改革,其承担着完善税制、优化收入分配格局的重要任务。根据税制的变化,构建现代化的个人所得税征管机制已经成为迫在眉睫的课题。因此,针对愈发重要的第三方信息在个人所得税征管中的应用,我国现阶段已进行了相关探索。

  1.《税收征收管理法》规定

  当前税务机关获取和应用第三方信息的最基本法律依据是我国《税收征收管理法》及其实施细则中的相关规定。《税收征收管理法》第六条规定“建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”;实施细则中则指出,地方各级人民政府负有组织有关部门实现相关信息共享的职责。但是以上规定相对单薄,仅是对税务部门获取第三方信息作出原则性规定,并没有针对自然人纳税人的第三方信息共享给予明确管理措施,缺少强制手段和具体规定,不足以对涉税信息共享工作提供支撑。随着税制改革和“放管服”改革的推进,税收管理逐渐由事前审核转向事中事后监管,第三方信息在其中变得日益重要和迫切。因此,需要进一步对上述规定加以细化,进而为第三方信息共享与应用提供法律支撑与科学指导。

  2.《个人所得税法》规定

  新修订的《个人所得税法》,建立了综合与分类相结合的个人所得税制,也给税收征管带来了前所未有的挑战,特别是在涉税信息共享和社会共治方面有着更为直接的诉求。新《个人所得税法》第十五条规定“公安、人民银行、金融监督管理等相关部门应当协助税务机关确认纳税人的身份、金融账户信息。教育、卫生、医疗保障、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、公安、人民银行、金融监督管理等相关部门应当向税务机关提供纳税人子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等专项附加扣除信息”,使得个人所得税征管在涉税信息共享方面的法律制度得到进一步完善。但法律规定仅限于个人所得税的专项附加扣除信息,对于其他涉税信息共享缺少明确规定;在实际操作过程中,交换信息的格式和时间尚不明确,部门之间协调效率不高,影响信息共享和数据应用的质量。

  3.各地政府的积极探索

  随着税收大数据和“互联网+”的广泛应用,在个人所得税征管过程中,各地对第三方信息的获取和利用越来越重视,也作了很多有益的探索。主要有以下两种形式:一是发布地方性税收法规。比如山东、江西、黑龙江等地相继制定了地方性法规,用来规范本地相关部门及时向税务机关报告第三方涉税信息的协助义务,用以实现涉税信息的互联互通,但仅限地方层面。二是发布地方政府规章。这是我国大部分省市推动涉税信息共享工作的方式。比如北京、陕西、江苏、福建等地以地方政府为主导,相继建立涉税信息共享平台和工作机制来保障第三方信息共享工作的顺利开展,为当地税务机关有效获取第三方信息提供支持和保障。

  (三)第三方信息应用在个人所得税征管中存在的问题

  随着税收征管方式的转变,各级政府机关已经逐渐意识到第三方数据应用在个人所得税征管中的重要性,但在实际工作中,仍发现一些问题。

  1.缺乏法律和制度保障

  目前在第三方涉税信息共享方面,我国尚未建立完备的法律规范,税务机关和第三方主体之间的信息共享工作缺乏法律保障。尽管《税收征收管理法》对政府及相关的社会职能部门提供涉税信息进行了原则性的规定,但并没有明确划定第三方涉税信息提供的主体、权利与义务。因此在实际工作中,第三方主体在向税务机关提供数据时缺乏主动性,税务机关也尚不能及时准确全面掌握涉税信息。

  2.第三方涉税信息标准不统一

  我国个人所得税改革刚刚落下帷幕,自然人税收管理系统尚处于推广阶段,自然人纳税人识别号推行及身份验证工作初步完成,但同一个自然人在税务部门和其他部门之间的代码标识存在不一致的现象;同时,政府各部门的涉税信息项目和格式尚未建立统一标准,数据间有效比对、处理转化的工作量较大,为自然人涉税信息的获取和整合带来一定难度。

  3.尚未建立个人所得税CRS交换信息使用规则

  新个人所得税法设立了反避税条款。2018年9月,我国开始与部分国家交换金融账户涉税信息(CRS),对国内外个人账户实施监管。但是目前CRS交换信息的格式和我国自然人纳税人识别号制度尚未形成有效对接,大量信息无法比对和识别。比如在部分税收管辖区内银行开设基本存款账户时,公民的身份证号码不是必录项;其他税收管辖区向我国传递自然人涉税信息时,自然人的姓名使用拼音形式,在缺少身份证号码作为辅助参考信息的情况下,交换来的涉税信息几乎无法与国内自然人信息准确对应,使信息失去了使用价值。

  4.缺乏统一的信息共享平台

  目前我国政府没有形成一个可在各部门间统一使用的信息共享平台。税务机关在获取第三方信息时,多为税务机关与第三方主体之间的单向信息传递,并没有形成彼此间的信息共享,第三方主体普遍缺乏信息传递的积极性。同时各第三方主体在“大数据”时代背景下,为提高工作效能和充分利用数据资源,纷纷自行开发信息系统,导致各个系统数据口径各异,尚未形成统一数据格式,无法直接实现政府各机构纵向和横向的全面信息共享。数据使用时需要重新整合,大大降低了信息使用效率。

  5.第三方数据管理应用成效亟待提升

  第三方数据涉及大量自然人纳税人的隐私和切身利益,而目前针对第三方数据的管理、使用与监管尚未制定一套完整办法。如何在保障纳税人合法权益的前提下合理地管理、使用这些海量信息将成为税务机关面临的重大课题。随着数据量的不断增加,一方面,对于大数据的治理和使用尚未形成统一规范,如数据的安全、清分、交换等工作;另一方面,对于大数据在社会共治中的应用也未形成一套完整的体系,如跨部门的信息共享、社会信用体系中的应用等。

  二、发达国家关于第三方信息获取和利用的经验

  发达国家在自然人纳税人的第三方信息方面实现了较为充分的信息共享,包括法律层面、技术层面的完备支撑和覆盖面广泛的自然人纳税人信息网络。这些都对提高个人所得税征管质量起到强有力的支持作用。

  (一)在法律层面明确第三方涉税信息报告的主体和内容

  世界大多数发达国家都以立法的形式赋予税务机关获取社会第三方信息的权力,即通过国家立法形式明确社会第三方主体向税务机关报告涉税信息的义务,为税务机关获取第三方涉税信息提供法律保障。比如韩国《课税资料提交法》明确了税务机关可以从国家机关、地方政府、金融部门、公共机关和国家下属团体等取得各种必要资料,以及其资料的种类和责任机关;法国在《法国税收程序法典》中共用39项条款对税务机关获取第三方信息的权力做了详细规定,使获取信息权构成法国税务机关的一项重要税法手段。

  关于第三方涉税信息报告主体,大多数发达国家都通过法律予以明确。比如,法国税法规定了21类第三方信息保管人,且这些保管人有义务在必要时接受税务机关查询;德国在《德国财政法典》第四部分第一章《记录纳税人信息》中规定了社会其他组织和个人对纳税义务人相关信息报告的义务;加拿大在其《雇主指南》第一章中规定了雇主的个人所得税扣缴和信息报告义务。如果雇主没有遵守扣缴和报告义务规定,将会被起诉,处以1000~25000加元罚金,情节严重的将在罚金的基础上加处不超过12个月的监禁。

  关于第三方涉税信息报告内容,在大数据时代大多数发达国家通过银行支付系统、雇主对雇员工资的申报等方式获取纳税人的收入、资产和特定支出有关信息。比如美国2011年通过立法规定证券公司在投资者发生投资转让时,向国内收入局(IRS)提供其成本信息;2012年立法规定,平台交易的提供商须向IRS提供年度信息报告,说明该平台在一个财政年度内向商家支付的总金额。此外,为了预防和打击海外逃税行为,很多国家还建立了海外金融账户报告制度。比如,韩国《国际税收事务协作法》规定,韩国居民和企业均需按照规定报告其在境外金融机构开设账户的情况。这些规定都将有助于税务机关更为准确地掌握纳税人收入信息。

  (二)在信息化技术层面提供强大支撑

  一些发达国家通过建立强大的信息处理数据库系统,在信息技术层面为第三方数据共享提供有力支撑,具体来说有三个共同点:

  1.搭建信息化数据平台。通过该平台,第三方信息提供者可进行实时报告,税务机关也可以直接采集相关部门的涉税信息并进行分析。比如在美国,税务机关可以通过信息化共享平台连接企业及银行账户,每年2月底IRS通过该系统对第三方主体提供的各类信息报告表进行自动汇总,并及时与纳税人的申报表进行有效比对。若两者的信息不一致,将进一步传送给检查人员,进行异常申报表人工复查、比对。通过人工复核检查出来的问题申报表,税务机关将通知纳税人改正。

  2.对数据格式进行规范统一。发达国家通常要求信息报告使用规定的格式,且在指定的时限内提交。在很多国家,自然人纳税人在各个系统均使用统一的纳税识别号。待数据收集后,以纳税人识别号为标志进行自动汇总,税务机关再将其与纳税人申报表进行自动比对。以澳大利亚为例,澳大利亚的税号,即税收档案号码(Tax File Number,TFN),对于纳税人而言,既是其缴纳税款和退休养老金的唯一档案号,也是申请政府福利、办理电子申报、办理贷款、申请营业登记的身份准入号。同时,在向税务机关申报纳税或者由支付方扣缴税款时,没有TFN或者不提供TFN的,一律按照最高税率从重缴税。

  3.实现多部门共享。发达国家对于第三方数据都能够实现各部门互通有无、相互支撑,这将有效节省政府机关数据应用的成本。以意大利为例,意大利ITIS系统(Italy Tax Information System)便实现了涉税信息在各相关部门的共享。ITIS系统以税收登记代码体系为核心,通过该核心可同步调取银行信贷风险数据分析库、公共安全数据库以及社会保险信息库等资料,全面获取纳税人的各项信息,对涉税信息进行实时比对,从根本上解决信息不对称问题,有效防止偷漏税现象的发生。

  (三)建立完备的税收情报交换制度

  近年来,税基侵蚀和利润转移成为各发达国家税务机关监管的重点。跨境交易形式多样、内容复杂,税务机关很难凭一己之力准确掌握相关信息,需要不断强化国际间信息共享,因此大多数发达国家建立了税收情报交换制度。以美国为例,美国于1984年制定了专门的《税收情报交换协议范本》,成为国际上首个将税收情报交换制度单独立法的国家。之后其又出台了《美国所得税协定范本》和《海外账户税收遵从法案》,对外国金融机构的信息报送做出了详尽的规定,不断完善该国税收情报交换制度。

  (四)在纳税服务方面得到广泛应用

  在发达国家,第三方实时报告信息平台建立后,可更好地用于纳税服务方面。比如,在挪威、丹麦、瑞典等北欧国家,税务机关可根据第三方数据为纳税人提供预填单服务,即税务机关根据第三方报告的信息及自身采集的信息预填申报表,再及时推送给纳税人;纳税人进行复核确认,如有异议可以申请调整,审核无误即可提交。此举不仅可以帮助纳税人准确完成纳税申报,也可以有效降低征收成本,构建良好和谐的税收环境。

  三、第三方信息在我国个人所得税征管中应用的建议

  第三方信息报告机制的建立是一项复杂系统工程,建议在借鉴发达国家获取和利用第三方信息经验的基础上,充分利用当前个人所得税改革重大机遇和大数据时代信息技术创新成果,以建设个人所得税治理体系和治理能力现代化为导向,逐步建立符合我国国情的第三方信息报告机制,具体如下:

  (一)加强第三方信息报告制度法律建设

  在法律层面,确立第三方信息报告制度的法律地位,使获取信息权成为一项可以广泛使用并适用于全部税种的权利,构成我国税务机关履行税收执法的法律基础;在操作层面,通过签订部门间信息交换协议,明确第三方主体法律责任,通过法律保障第三方主体将自然人纳税人的基本情况、变更情况、交易情况和投资情况等涉税信息及时准确全面提供给税务机关,进而提升税务机关的工作效能。

  (二)建立全国统一数据应用平台

  充分利用大数据的优势,打破各部门各自为营的局面,建立全国涉税信息共享平台。在数据方面,以自然人纳税人识别号为标识,设定标准统一、规则统一、共享统一的自然人纳税人数据库;在硬件方面,全国范围内在应用系统、网络环境、数据库等方面实现高度统一。在保证税务机关获取涉税信息的同时,也要兼顾起与第三方主体的信息共享,实现多部门联动、高效共享的信息平台模式。这样才能促使全国涉税信息共享平台的统一性与有效性,大力推动税务机关与各部门之间涉税信息的互通互享。

  (三)完善CRS信息使用机制

  面对海量CRS数据,如何充分使用是当务之急。在个人所得税征管方面,一是加强与个人所得税改革的衔接配合,将CRS信息纳入自然人税收管理系统(ITS),可以作为对自然人纳税人境外所得信息的有力补充,实现金融账户涉税信息自动交换系统与ITS的对接;二是建立CRS信息与现有信息系统中纳税申报数据以及纳税人基础信息之间的勾稽关系,尤其是做好CRS交换信息的格式与我国自然人纳税人识别号制度的衔接工作,便于信息比对和风险识别;三是将CRS信息应用于非居民个人所得税管理,通过所获取的信息跟踪非居民纳税人的资金变动情况和股息分配情况,查找风险点,有针对性地加强对高净值非居民个人的管理。

  (四)加强第三方数据的管理应用

  结合“信息+信用+风险+共治”的个人所得税现代化征管理念,加强第三方数据在个人所得税征管中的管理和应用。在信息方面,加强对第三方数据的分级分类管理,制定自然人数据安全管理办法,做好数据的清分、整理、反馈和推送,为后续工作打好数据基础;在信用方面,依托第三方数据和税务数据,建立自然人纳税人税收信用体系,形成“让失信者寸步难行,让守信者一路畅通”的税收信用环境,提高纳税人遵从度;在风险方面,充分运用信息技术手段,加强以第三方信息为基础的风险防控体系建设,进行事后风险防控,减少征纳成本;在社会共治方面,加强与纳税人、金融机构、社会组织、企业之间的信息共享,避免“信息孤岛”现象,构建个人所得税共治大格局。

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